2018行政诉讼基本原则研究

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　　;目 次
  一、行政诉讼基本原则的含义
  二、研究行政诉讼基本原则的方法及确立依据
  三、行政诉讼基本原则的具体种类
  四、行政诉讼基本原则的分类
  五、行政诉讼基本原则的内容
  
  一、行政诉讼基本原则的含义
  
  研究行政诉讼基本原则首先要回答的是行政诉讼基本原则的含义，因为对行政诉讼基本原则的不同定义会导致对其不同的理解，从而也会导致在确定基本原则的具体种类时产生不同的观点。因此，研究行政诉讼的基本原则首先要探讨行政诉讼基本原则的含义。
  
  关于行政诉讼基本原则的含义，学界主要有以下几种观点：（1）"行政诉讼基本原则，是指反映行政诉讼基本特点和一般规律，贯穿于行政诉讼活动整个过程或主要过程，指导行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要准则。"[1]（2）行政诉讼法的基本原则，是指由宪法和法律规定的，反映行政诉讼的基本特点，对行政诉讼具有普遍指导意义，体现并反映行政诉讼的客观规律和法律的精神实质的基本准则。[2]（3）行政诉讼法的基本原则，是指反映行政诉讼法本质要求，表现行政诉讼法各种制度和具体规则间的内在关系，指导行政诉讼活动基本方向和基本过程，调节基本行政诉讼关系的概括性法律规则。[3]（4）行政诉讼基本原则是指行政诉讼法规定的，贯穿于行政诉讼的主要过程或主要阶段，对行政诉讼活动起支配作用的基本行为准则。[4]（5）行政诉讼基本原则是指行政诉讼法总则规定的，贯穿于行政诉讼活动整个过程或主要过程，调整行政诉讼关系，指导和规范行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要规则。[5]（6）行政诉讼的基本原则是指反映着行政诉讼的特点，对行政诉讼活动具有普遍指导意义，在审理和解决行政案件过程中必须遵循的基本准则。[6]（7）行政诉讼的基本原则是在行政诉讼的整个过程中起主导、支配作用的规则，它反映着行政诉讼法的基本精神，是行政诉讼法的精神实质和价值取向。[7]
  
  分析学界的几种比较有代表性的观点，从中可以发现一些共同之处：行政诉讼基本原则是基本行为准则；贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段；对行政诉讼活动具有普遍指导意义；反映行政诉讼基本特点或一般规律或精神实质。存在分歧或不一致之处包括：（1）有的使用"行政诉讼基本原则"，有的使用"行政诉讼法基本原则"；（2）有的认为行政诉讼基本原则是由宪法和法律规定的，有的认为是由行政诉讼法总则规定的，有的没有指明是由什么法规定的；（3）有的强调行政诉讼基本原则调整行政诉讼关系、指导和规范行政诉讼法律关系主体诉讼行为，有的强调在审理和解决行政案件过程中必须遵循。
  
  关于以上三点分歧，本文认为：（1）行政诉讼基本原则与行政诉讼法基本原则是两个不同的概念，前者是对行政诉讼活动具有指导作用的基本准则，后者是对行政诉讼法的立法、执法、司法和守法全过程具有指导作用的基本准则，但二者有密切联系，在具体内容上有重叠之处。本文所探讨的主要是行政诉讼基本原则，不讨论行政诉讼法的基本原则。（2）行政诉讼基本原则是由宪法和法律共同规定的。由于法律是按照宪法的原则或规定来规定行政诉讼基本原则的，因此，认为行政诉讼基本原则是宪法和法律或法律规定的在具体操作中不会产生差异，但从理论上讲，宪法当然应当规定行政诉讼的基本原则，法律也应当符合宪法的这种规定，因此，行政诉讼基本原则是由宪法和法律共同规定的。但这一问题实际上是解决行政诉讼基本原则的来源，而不是行政诉讼基本原则的本质属性，因此不适宜放在定义中。（3）行政诉讼基本原则是各方主体在各种活动中均应遵循的准则，不仅仅是法院在审理案件过程中要遵循，因此，它是指导和规范行政诉讼法律关系各方主体诉讼行为的准则。
  
  根据以上分析，行政诉讼基本原则是指反映行政诉讼基本特点、一般规律与精神实质，贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段，对行政诉讼活动具有普遍指导意义的基本行为准则。这一定义具有以下几个基本含义：（1）行政诉讼基本原则反映了行政诉讼基本特点、一般规律与精神实质，不能充分反映行政诉讼基本特点、一般规律与精神实质的原则就不是行政诉讼基本原则。（2）行政诉讼基本原则贯穿于行政诉讼整个过程或主要阶段，只贯穿于行政诉讼部分过程或次要阶段的原则就不是行政诉讼基本原则。（3）行政诉讼基本原则对行政诉讼活动具有普遍指导意义，那些不具有普遍指导意义的原则就不是行政诉讼基本原则。
  
  二、行政诉讼基本原则的确立依据
  
  行政诉讼基本原则的确立依据也就是研究行政诉讼基本原则的方法，即如何在纷繁复杂的行政诉讼原则中找到基本原则，如何抽象概括行政诉讼的基本原则。关于行政诉讼基本原则的确立依据，学界尚没有对此问题给予足够的关注，许多行政诉讼法的著作没有相关的论述，有论述的也十分简单。而这一问题实际上是研究行政诉讼基本原则一个十分重要的课题，没有确立依据实际上就无法得出行政诉讼基本原则的具体种类，确立依据不明确或不统一就会导致学者所确立的行政诉讼基本原则的具体种类的不一致。因此，对这一问题进行深入、系统的研究对于深化行政诉讼基本原则的理论是十分必要的。
  
  关于行政诉讼基本原则的确立依据，学界主要有以下几种观点：（1）行政诉讼的基本原则源于行政诉讼法的规定和学者根据案例和法律进行的理论概括。[8]（2）既要考虑行政法的基本原则、行政诉讼活动的内在要求，也要反映行政诉讼的价值追求，并服务于行政诉讼的目的。[9]（3）行政诉讼基本原则的确定以行政诉讼活动的内在要求为出发点，而对行政诉讼内在要求的揭示应当建立在对行政诉讼特殊性进行分析的基础之上。[10]
  
  结合学者对行政诉讼基本原则的定义和归纳、概括，可以发现学者们确立行政诉讼基本原则的方法主要有两种：一是根据行政诉讼法总则的规定来概括和归纳行政诉讼基本原则，一是脱离法律的具体条文规定，而对行政诉讼基本原则进行学理上的抽象概括。[11]
  
  从理论上讲，研究行政诉讼基本原则的方法有两种，一是学理概括，一是法律规定。二者即有区别也有联系，从区别来讲，前者主观能动性体现得较多，主要体现学者对于行政诉讼基本特点和精神实质的理解，后者客观实在性体现得较多，主要体现立法者对于行政诉讼基本特点和精神实质的理解。二者的联系主要表现在，学理概括不能脱离实定法的规定，在法律明确规定了基本原则的情况下学理概括不能违背法律的规定；法律规定实际上是学理概括在立法中的体现，法律规定不是凭空想象的，而是充分吸收学界的研究成果，在法律没有规定基本原则的情况下，则只能靠学者根据法律的一般规定进行学理概括了。
  
  由于我国是大陆法的传统，基本原则一般都在法律中明确规定，因此，研究行政诉讼基本原则应以概括法律的规定为主，以抽象的学理概括为辅。在概括法律的规定中，仍需要回答的一个问题是，是从宪法和法律中还是仅仅从行政诉讼法中来概括行政诉讼基本原则。从理论上讲，宪法和法律中都可能规定行政诉讼的基本原则，行政诉讼法的规定必须符合宪法的一般规定，因此，概括行政诉讼基本原则当然应当从宪法和法律的规定来概括。从实际操作上来讲，我国的行政诉讼法已经把宪法和其他法律所规定的诉讼的基本原则都具体化为行政诉讼法的具体规定，因此，仅仅研究行政诉讼法的规定就足以概括我国宪法和法律所规定的基本原则。
  
  三、行政诉讼基本原则的具体种类
  
  由于学者们所理解的行政诉讼基本原则的含义有所不同，也由于学者确立行政诉讼基本原则的依据不同，因此，学者们所概括的行政诉讼基本原则的具体种类也有所不同，但同时由于我国行政诉讼法明确规定了行政诉讼的基本原则，因此，学者的概括在很大程度上又是相同的。学者们对于行政诉讼基本原则的概括的不同主要体现在对于行政诉讼特有原则的概括上，对于诉讼的共有原则的概括基本上是一致的。
  
  关于行政诉讼基本原则的种类，学者比较一致的观点包括：人民法院独立行使审判权原则；以事实为根据，以法律为准绳原则；合议、回避、公开审判和两审终审原则；当事人诉讼法律地位平等原则；使用本民族语言文字进行诉讼原则；辩论原则；人民检察院对行政诉讼进行法律监督的原则；人民法院对行政机关的具体行政行为进行合法性审查原则。有学者认为行政诉讼基本原则就包括以上这些。[12]有学者提出了当事人诉讼权利平衡原则；行政被告不得处分法定职权的原则。[13]有学者提出了保障相对人充分有效地行使诉权的原则；被告负举证责任原则；人民法院享有司法变更权原则；起诉不停止具体行政行为执行原则；审理行政案件不适用调解原则。[14]有学者在此基础上还提出了人民法院特定主管原则；行政复议和行政诉讼的关系依法灵活设定原则；人民法院部分管辖原则；司法最终裁决原则等。[15]另外，有学者采用学理概括的方法，得出了行政诉讼的四大基本原则：具体行政行为的合法性审查；给予公民权益以特殊保护；适当考虑公共利益的需要；保证人民法院公正审理行政案件。[16]
  
  概括行政诉讼基本原则既需要考虑行政诉讼基本原则的确立依据，也需要考虑行政诉讼基本原则的特征。从行政诉讼基本原则的确立依据来看，学理概括的方法有其理论价值和实践意义，但从基本原则法定性、明确性的要求出发，使用抽象的学理概括的方法很难与法律所规定的基本原则相协调，很难在学者中达成共识，因此，本文仍采用法律规定的方法来探讨行政诉讼的基本原则，但并不否认学理概括的方法具有其独特的理论价值。
  
  上文在分析行政诉讼基本原则的定义的过程中分析了行政诉讼基本原则的三个基本特征，在研究行政诉讼基本原则的过程中就必须以这三个基本特征为标准来衡量某一原则是否是行政诉讼的基本原则。学者所提出的"当事人诉讼权利平衡原则"实际上可以概括在当事人诉讼法律地位平等这一原则中，"行政被告不得处分法定职权的原则"仅仅是对行政诉讼被告一方的要求，并不具有普遍指导意义，因此不是基本原则；"保障相对人充分有效地行使诉权的原则"是一个比较抽象的原则，其具体内容体现其他的各项基本原则之中，如将其作为基本原则则很难处理它与其他基本原则之间的关系；"人民法院享有司法变更权原则"是一个比较具体的原则，它仅对法院具有指导意义，不具有普遍指导意义，而且并没有贯穿于行政诉讼的整个过程或主要阶段；"起诉不停止具体行政行为执行原则"也是一个具体的原则，它仅适用于起诉阶段，并非贯穿于行政诉讼的整个过程或主要阶段，也不具有普遍指导意义；"被告负举证责任原则"也是一个具体原则，它仅适用于举证责任的处理阶段，并非贯穿于行政诉讼的整个过程和主要阶段，也不具有普遍指导意义；"审理行政案件不适用调解原则"也是一个具体原则，仅对人民法院审理案件具有指导作用，不具有普遍指导意义；"人民法院特定主管原则"也是一个具体原则，仅对解决人民法院的主管问题具有指导作用，不具有普遍指导意义，也没有贯穿于行政诉讼的整个过程或主要阶段；"行政复议和行政诉讼的关系依法灵活设定原则"实际上是解决行政诉讼与行政复议关系的原则，并不是行政诉讼的原则。学者普遍公认的行政诉讼的特有原则--人民法院对具体行政行为的合法性进行审查的原则之所以是基本原则，是因为它体现了我国行政诉讼的基本特点与精神实质，贯穿于行政诉讼的整个过程，对行政诉讼具有普遍指导意义，符合行政诉讼基本原则的三个基本特征。
  
  综上，行政诉讼共有八个基本原则：人民法院独立行使审判权原则；以事实为根据，以法律为准绳原则；合议、回避、公开审判和两审终审原则；当事人诉讼法律地位平等原则；使用本民族语言文字进行诉讼原则；辩论原则；人民检察院对行政诉讼进行法律监督原则；人民法院对行政机关的具体行政行为进行合法性审查原则。
  
  四、行政诉讼基本原则的分类
  
  分类是一种十分重要的研究方法，分类的目的在于对这些基本原则进行类型化，从而发现它们之间的内在联系与逻辑结构。根据不同的标准可以对行政诉讼的基本原则进行不同的分类，这些不同的标准分别有其适用的领域，也分别有其独特的价值，下面着重探讨几种比较有理论价值的分类方法。
  
  1.根据基本原则反映行政诉讼特殊性的程度，可以把基本原则分为诉讼的一般原则与行政诉讼的特有原则。行政诉讼的一般原则是指民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼都适用的基本原则，或是行政诉讼与民事诉讼都适用的原则。特有原则是行政诉讼所特有的，与刑事、民事诉讼特别是与民事诉讼相区别的基本原则。[17]一般原则一般规定在宪法和法院组织法中，当然也规定在三大诉讼法之中，行政诉讼特有原则只规定在行政诉讼法中。根据学界的一般观点，行政诉讼的一般原则包括：人民法院独立行使审判权原则；以事实为根据，以法律为准绳原则；合议、回避、公开审判和两审终审原则；当事人诉讼法律地位平等原则；使用本民族语言文字进行诉讼原则；辩论原则；人民检察院对行政诉讼进行法律监督原则。行政诉讼的特有原则是人民法院对行政机关的具体行政行为进行合法性审查原则。区分一般原则与特有原则的意义在于：（1）明确这些原则的适用范围与领域，一般原则适用于诉讼的一般领域，行政诉讼特有原则只适用于行政诉讼领域；（2）明确行政诉讼法学研究的侧重点，行政诉讼法学所研究的重点是一般原则在行政诉讼中的特殊性以及行政诉讼的特有原则，对于那些与其他诉讼中相一致的一般原则可以作为研究的非重点；（3）明确这些原则的作用与意义，一般原则反映诉讼的一般特点，特有原则则反映行政诉讼的特殊性，只有特有原则才能把行政诉讼与其他诉讼相区别，才能凸显出行政诉讼的精神实质。
  
  2.根据规定基本原则的法律的不同，把基本原则分为宪法、组织法规定的基本原则和行政诉讼法规定的基本原则和其他法律规定的基本原则三大类。[18]宪法和组织法规定的基本原则就是诉讼的一般原则；行政诉讼法规定的原则除了一般原则以外，就是行政诉讼的特有原则；民事诉讼法规定的原则除了一般原则以外，就是民事诉讼的特有原则；刑事诉讼法规定的原则除了一般原则以外，就是刑事诉讼的特有原则。这种分类方法与第一种分类方法在结果上是一致的，只是二者分类的标准或者说是分类的视角不同。
  
  3.根据基本原则所规范的主要主体之不同以及其所发挥职能的不同，可以把基本原则分为审判原则与诉讼原则。审判原则是法院在审理案件的过程中所必须遵循的基本准则，诉讼原则是原、被告在进行诉讼的过程中所必须遵循的基本准则。由于基本原则对于各方主体均有指导意义，因此，这种区分是相对的，即着眼于基本原则所规范的主要主体与其所发挥作用的主要领域。审判原则包括人民法院独立行使审判权原则；以事实为根据，以法律为准绳原则；合议、回避、公开审判和两审终审原则；人民法院对行政机关的具体行政行为进行合法性审查原则。诉讼原则包括当事人诉讼法律地位平等原则；使用本民族语言文字进行诉讼原则；辩论原则。人民检察院对行政诉讼进行法律监督的原则比较特殊，可以作为单独的一种原则--检察监督原则。
  
  五、行政诉讼基本原则的内容
  
  行政诉讼的八项基本原则，其中有七项是诉讼的一般原则，有一项是行政诉讼的特有原则，行政诉讼法学研究的重点是一般原则中具有行政诉讼特色的内容以及行政诉讼的特有原则。基于这一观点，本文重点探讨人民法院独立行使审判权原则；以事实为根据，以法律为准绳原则；人民检察院对行政诉讼进行法律监督的原则和人民法院对行政机关的具体行政行为进行合法性审查原则。
  
  （一）人民法院独立行使审判权原则
  
  《行政诉讼法》第3条规定："人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。"完整准确地理解这一条的规定涉及到以下几个问题：（1）这里所谓的独立是否仅仅指独立于行政机关、社会团体和个人？（2）独立的内涵是什么？（3）人民法院与人大、党委、检察院之间的关系是什么？下面分别对这几个问题进行分析。
  
  1.人民法院独立行使审判权是指人民法院不受任何机关的非法干涉，不仅仅是独立于行政机关、社会团体和个人，而是独立于一切个人和组织，包括人大、党委和检察院等。关于这一点，学界基本上持相同的观点，如有学者认为："虽然行政审判要接受国家权力机关和新闻舆论的监督，但为确保行政审判的独立，国家权力机关的监督和新闻舆论的监督都不得提前介入。"[19] "无论是党的领导，还是权力机关的监督，都不能直接干预法院对具体案件的处理。"[20]但法律如此规定很容易给人一种误解，以为人民法院审理案件仅仅不受行政机关、社会团体和个人的干预，其他机关的干预不在法律禁止之列。因此，从法律表述严谨和避免产生误解的要求出发，在以后修改法律的过程中应该对这一条进行修改，以使其含义更具体、更明确。在行政诉讼法起草过程中，曾有人提出将这一条作更具体明确的表述，这个意见未被采纳。使用现在的表述，主要出发点是考虑与宪法的提法保持一致。[21]
  
  2."独立"至少包括以下内容：（1）独立的主体是人民法院，而不是法官或审判庭；（2）独立的相对方是指除审理案件的法院以外的一切组织和个人，包括人大、党委、政府、检察院以及上级法院；（3）独立的时间是审理案件的过程中，在审理案件之前和审理案件之后，人民法院都不享有针对此案件的独立权；（4）独立必须"依法"。
  
  3.人大、党委、检察院、上级法院与法院之间是监督与被监督的关系，而不是领导和被领导的关系。[22]它们对法院审理案件的监督活动必须在法院审理案件之后，即只能进行事后监督，而不能进行事前监督和事中监督。因为监督的目的在于纠正法院审判的不公，在事前和事中根本谈不上公与不公，没有监督的余地。
  
  （二）以事实为根据，以法律为准绳原则
  
  《行政诉讼法》第4条规定："人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。"理解这一条规定的内涵必须明确"事实"和"法律" 的特定含义。
  
  1.关于"事实"的含义可以有三种理解：（1）行政机关据以作出具体行政行为所根据的原始的客观情况；（2）行政机关作出具体行政行为这一客观情况；（3）包括以上两种事实。学界大多数学者持第一种观点，也有学者持第三种观点。[23]本文认为，法院审理案件的重点是行政机关作出的具体行政行为是否合法，因此，法院所关注的事实首先是行政机关作出具体行政行为的这一客观情况，其次才是原始的客观情况。如果根据行政机关作出具体行政行为的这一客观情况就能解决具体行政行为的合法性问题，就没有必要关注原始的客观情况。比如法院要求被告提交作出具体行政行为所依据的证据，在被告提交不出相关证据的情况下，法院可以直接判决被告的具体行政行为违法，而没有必要审查原始的客观情况如何。对此，有学者指出；"'以事实为根据'应当理解为以行政机关在诉讼过程中提交的证据事实为依据。以此来判断具体行政行为认定的事实是否存在。这里不能理解为以客观存在的事实为根据。"[24]这里所持的实际上是第二种观点，有其合理性，但在行政机关作出的具体行政行为符合法律所规定的形式要件的情况下，法院就必须根据客观事实来判断具体行政行为是否合法，这是就需要深入到原始的客观情况之中来进行判断。因此，这里的"事实"包括两个方面的事实，但这两方面的事实的地位是不一样的，在根据第一层次的事实就可以解决具体行政行为的合法性问题时，就没有必要探究第二层次的事实了。因为，行政诉讼所要解决的是具体行政行为是否合法的问题，而不是对原始事实的处理问题。
  
  2.关于"法律"的含义可以有两种理解：（1）广义理解，包括宪法、法律、法规、自治条例、单行条理等法律规范；（2）狭义理解，仅仅包括全国人大及其常委会通过的法律。学界一般认为应作广义理解，也有学者认为应作狭义理解。[25]《行政诉讼法》第52条规定："人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。"根据这一条的规定，这里的法律应指广义的法律。具体的行政行为只要符合广义法律中的任何一条规定，就应认定其合法性。有学者指出："法规、规章如果与法律相抵触，人民法院只能依据法律，适用法律。否则就会导致法制的混乱。"[26]这一观点是十分正确的，但由这一点并不能得出"以法律为准绳"中的法律是指狭义的法律。当然，从中我们也发现了我国法律的某些规定的不严谨，以及在我国尚未建立宪法诉讼或真正意义上的司法审查的情况下，许多问题的解决都必须通过一些不是十分规范的途径来解决。
  
  （三）人民检察院对行政诉讼进行法律监督的原则
  
  《行政诉讼法》第10条规定："人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。"这一条规定相当原则，准确理解这一条的规定需要明确以下两个问题：（1）实行法律监督的对象是什么？（2）实行法律监督的方式是什么？
  
  关于法律监督的对象，学界主要有两种观点：一种观点认为包括人民法院的审判活动；当事人以及其他诉讼参与人的的诉讼活动；判决、裁定的执行情况三个方面。[27]一种观点认为包括人民法院的审判活动和当事人以及其他诉讼参与人的诉讼活动。[28]
  
  法律监督的对象不应该是无所不包的，而应该是特定的；法律监督的对象应该是有监督必要的，没有监督必要的，检察院就不应该监督，实际上也无法监督。在行政诉讼中的基本主体是法院、原告和被告。法院的审判活动是法律监督的主要对象，这是学界的普遍观点。被告是国家行政机关，其职权和职责均是法定的，既不允许滥用，也不允许放弃，因此，在行政诉讼中理应接受检察院的法律监督。但作为原告的行政相对人主要是私法主体，对于这些私法主体而言，根据私法自治原则，其如何行使权利是其意思自治范围内的事，在其没有滥用权利以致损害其他主体权益时，[29]其他主体不应对其行使权利的行为施加影响与干涉，在行政诉讼中也应贯彻这一原则，对于私法主体的诉讼行为不应予以法律监督，实际上也是根本无法进行法律监督的。对于作为原告的公法主体，由于其职权和职责均是由法律规定的，行使的是公权利，其权利义务是统一的，不允许自由处置其权利，因此，对于作为原告的公法主体的诉讼行为应该作为法律监督的对象。
  
  关于法律监督的方式，学者一般认为：检察机关对行政诉讼实现法律监督，可以有多种形式。如提起诉讼，支持起诉，出庭监督，依上诉程序提起抗诉，依审判监督程序提起抗诉等。但现行行政诉讼法只规定了依审判监督程序提起抗诉的形式。[30]从这些可能的方式中，我们也可以看出检察院进行法律监督的对象只能限于法院的审判活动、被告以及作为原告的公法主体的诉讼行为。当检察院对其诉讼行为实行法律监督时，实际上是否定了这些主体自由处分其权利的自由。由于法院、行政机关和公法主体均应按法律规定来行使权利而不允许自由处分，因此，可以通过法律监督对其不符合法律规定的行使权利的行为予以监督与限制，但对于私法主体则不允许对其法律规定范围内的自由处分权利的行为予以限制，因此，不能对私法主体的诉讼行为予以法律监督。即使进行监督，如没有私法主体的配合，上面所列举的那几种监督形式实际上都无法具体操作的。
  
  法律监督的形式与行政诉讼的受案范围、原告资格等问题是联系在一起的，在我国行政诉讼的受案范围和原告资格没有扩大以前，只能实行抗诉这一种监督形式。如果能扩大行政诉讼的受案范围和原告资格，允许公众诉讼、纳税人诉讼或环境诉讼等，则检察院则完全可以作为公益的代表人而提起诉讼。
  
  （四）人民法院对行政机关的具体行政行为进行合法性审查原则
  
  《行政诉讼法》第5条规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"准确理解这一基本原则需要明确"具体行政行为"和"合法性"的具体涵义。
  
  1.具体行政行为是与抽象行政行为相对的
  
  关于具体行政行为与抽象行政行为的区分标准，学界一般认为是行政相对人是否特定，[31]还有学者提出了针对的对象是否特定、是否可以反复适用、行政行为的实施机构等不同的标准。[32]一般来讲，针对特定的人所作出的行政行为是具体行政行为，针对不特定的人所作出的行政行为是抽象行政行为。这仅仅是理论上的标准，在实践中判断某行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为并非易事。因为特定与不特定均是相对的，在一定条件下都是可以互相转化的。特定与不特定还存在形式与实质的区别，有的行政行为在形式上是针对不特定人的，但实质上是针对特定人的，在这种情况下，就应当按照实质重于形式以及保护行政相对人合法权益的原则把这种形式上属于抽象行政行为而实质上属于具体行政行为的行政行为视为具体行政行为。
  
  当然，行政诉讼并不排斥对抽象行政行为进行一定范围内的监督。根据我国行政诉讼法的规定，人民法院在审理行政案件时可以参照规章。"参照"一词实际上赋予了法院一定程度上判断规章是否合法的审查监督权。对规章以下的规范性文件，人民法院也可以判断其合法与否，从而也具有审查监督权，只是不能直接宣布这些规章或规范性文件违法或直接撤销这些文件而已。[33]
  
  2.合法性是与合理性相对的
  
  行政诉讼只审查具体行政行为的合法性问题，而不审查具体行政行为的合理性问题，因此，正确区分合法性问题与合理性问题就是行政诉讼法学研究的一个重要问题。对于合法性审查的内涵，普遍的观点认为合法性审查主要是审查具体行政行为是否违法，对行政机关在自由裁量范围内作出的具体行政行为是否适当，一般不予审查。合法性审查应包括具体行政行为是否符合主体、权限、内容和程序等方面的法律规定；也包括是否符合法律规定的内在精神和要求，是否符合法律的目的。[34]
  
  关于合法性审查是否有例外，学界一般认为有例外，法院对显失公平的行政处罚可以作出变更的判决就是合法性审查的例外。[35]本文认为显失公平的行政处罚已经超出了合理性问题的范围而进入了合法性问题的范围。正如学者所主张的，合法性审查不仅指行政机关的具体行政行为要符合有关法律条文的规定，还要符合法律的基本原则和精神要求。[36]显失公平的行政处罚显然已经违背了法律的基本原则与精神要求，已经不仅仅是合理性问题而进入了合法性问题的范围。对此，有学者已经有了精辟的论述："合法性和合理性问题交织在一起。不合法的行为通常都是不合理的，不合理达到一定程度亦可构成不合法。但一般的不合理、不适当不构成不合法。对于一般的不合理、不适当的问题，人民法院不予干预，而只有这种不合理、不适当达到'滥用权力'、'显失公正'，即构成违法的情况下，人民法院才应加以干预。"[37]由此可以看出，显失公平的行政处罚是合法性问题而不是合理性问题，法院对这种行为作出的变更决定实际上仍是合法性审查，而不是合理性审查。如果从这一观点出发，可以认为我国行政诉讼法所规定的合法性审查原则是没有例外的。
  
  关于对合法性审查的具体范围问题，根据我国的法律规定，合法性审查是以法定范围为界限，而不是以法定幅度为界限。全国人大常委会《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉草案的说明》中规定："人民法院对行政案件应当依法进行审理，但不要对行政机关在法律、法规规定范围内的行政行为进行干预"、"人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定的范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。"可见，只有"法定范围"才能作为合法性审查的标准，而不能以"法定幅度"为标准。事实证明，在法定幅度以内的问题并不全是合理性问题。[38]如某些罚款，由于动机等问题，尽管在法定幅度内作出，但仍有可能构成违法，甚至是严重违法。因此，我国法院在行政审判中，原则上不干预"法定范围内"的问题，不等于不能干预"法定幅度内"的问题。[39]这一关于合法性审查具体范围的论述也可以佐证上文所论述的显失公平的行政处罚不是合理性问题而是合法性问题的观点。