2018平衡论：现代行政法的理论基础

1192483

　　 ;如果思维尚迷离于对事物支离破碎的、局部的、有限的认识而不求突破，不求对事物本质把握的诚挚努力，事物本身就不可能充分地、全面地向我们展开。因此，当我们利用“行政法的理论基础”这一范畴以图寻求对行政法现象基本的真理性认识时，就必须首先建立思维的起点，即承认以下这个命题：行政机关与相对一方的现实矛盾关系及其在法律上表现的权利义务关系是行政法永恒关怀的主题。我们的思维一旦肇始于对这一基本关系的解剖、分析，纵然我们因为局限于时代、客观环境以及自身思维能力所设置的林总障碍而无法达致真理性认识，我们亦可以自信地宣称：我们正在接近真理，而不是盲然地离它或近或远。三年前，罗豪才先生等在《现代行政法的理论基础》一文中提出了对现代行政法的一种本质思考，抓住了行政法理论的根本症结。笔者有幸得罗先生细心指导，对行政机关与相对一方权利义务关系主题作了一些初浅的研究，希以本文将部分心得呈世，求教于同仁。
  一、“管理”与“控权”：历史的回声
　　回溯历史，行政法是在人类社会首次倡行普遍人权，人人生而平等自由的思想、高扬人性和人格尊严的时期孕育而出的，是在国有权力结构形态上发生分离和制约以后的产物。然而，行政法主题是在历史存在的国家与个人的关系及人类对此关系的思考的深层次背景下演绎发展的，若人为地忽略前行政法的历史，对行政法主题历时性的要义变迁就难以准确把握。需要说明的是，近代以来，随着国家分权、法律分类和学科专业化，国家和个人的关系更多地由国家哲学、宪法学、政治学等予以关注，而行政法研究的焦点则集中于行政机关与相对一方的关系上。因此，我们在探索历史脉络时虽然不可避免地行文涉及对国家和个人关系的讨论，但仍将坚持本文选题的主导性。 在奴隶制和封建制时期，以中国为典例的东方社会与西方社会在行政机关与相对一方法律关系问题上经历了迥然殊异的过程。从远古时代起，我国就建立了中央集权的君主专制政体及其庞大、发达的官僚行政机构，并在历史延续中日益成就和巩固。在“家国一体”的传统理念统治下，任何个人与国家最高主人－－帝王的关系都是臣子和君父的关系，因而，作为帝王治理国家的手臂延伸，行政机构与其相对一方在权利义务方面倾向于“命令－－服从”的关系模式。法律传统承认前者更多的权力，给予后者更多的义务性限制。虽然简单的、严格的理论规则难以概括复杂而又活生生的现实，但出于分析的需要，我们称这种法律传统为“管理法”类型。与之相适应的则是以服从权力为基本格调的“管理论”。与我国不同，西方社会在同一主题上的法律传统表现出无法简略尽述的复杂性。古代希腊城邦政制从王政、贵族政治、僭主政体到平民政体的递嬗史，古罗马由王政向共和制、君主制的演变和盛衰史，欧洲多元分治的封建社会推演至中央集权的发展史，都是我们需要详加考察的对象，在此不能一一道来。我们只抽出几个历史片断进行分析和说明。（１）在古希腊人眼里，公民是除奴隶、农奴、边区居民、外邦人和妇女以外的成年男子，由他们组成的公民大会是最高权力机构，“凡享有政治权利的公民的多数决议，无论在寡头、贵族或平民政体中，总是最后的裁断，具有最高的权威”（亚里士多德）。行政官员则由公民大会或其他相应机构选举产生并对后者负责。⑵这样，行政机关与相对一方的关系有两个层次：其一，行政机关与被排斥于公民集团之外的人之间倾向于管理与被管理关系；其二，行政机关与公民之间既有日常行政管理的一面又有受制约的一面。（２）古罗马由共和制向君主制过渡以后，“君主制在涉及一系列权力、职能和服务……的政治和行政组织的发展中得到确立和发展；面对这种组织，保留下来的古老宪制象枯枝一样调谢，而直接负责行政管理的君主却处于凌驾于其上的地位”，“一切权力均属于皇帝并来自于皇帝”。奴隶获广泛解放而取得市民籍，所有帝国臣民同等地服从于皇帝。同时，罗马人确立了两条原则：“君主喜欢的东西就具有法律效力”和“君主不受法律的约束”。⑶由此，行政机关与相对一方的关系颇与我国古代相类似。（３）欧洲封建主义统治初期，国王不拥有强大的管理权力及行政机构，臣民们基于对教会的虔诚和对领土的忠诚服从于教会和领主的管理。大约在１２、１３世纪，各国国王才以自己选任的行政官员和王室法官取代自治贵族并通过他们直接统治其领土范围内的全体臣民。⑷虽然法律在规定或承认行政机关与相对一方的权利义务方面整体上偏向于“管理法”模式，但是，在法律实践和理论上，最高行政首脑－－国王的管辖权及在管辖权内如何行使权力是受限制的。⑸“国王有责任在重大问题上征询其臣民意见，并在作出决定时征得他们的同意。”⑹有限政府和控权理念所基于的法律传统早在中世纪法律体系和管辖权多元的西方社会就已形成，虽然行政机关与相对一方总体上的权利义务不对等。这也是近代行政法自然演绎于西方的原因之一。 至近代，主张自由竞争的资本主义和崇场人权的人文主义在西方盛行，国家干预和个人幸福在人们的普遍理念中形成对立的紧张关系。当时，人们“认为只要任凭国民去自由竞争，自会有看不见的神之手来引导，保持协调、平衡，为国民带来至高的幸福和社会的繁荣”。于是，以尊重个人权利为基本价值的公法体系确立了“人民主权”、“三权分立”和“法治”三大原则。具体至行政法的设计和构建，规定行政机关的义务和确认相对一方的权利成为其主流，保护相对一方“自然享有”的自由和权益不受行政机关侵犯成为行政法的宗旨，将行政机关置于立法机关和司法机关的严密控制和监督之下成为实现行政法宗旨的主要手段。这种把行政权力排斥于个人幸福之外、严格限制行政权于防御、财政和一般治安功能的近代行政法，我们且称之为“控权法”类型，其相应的理论基础则是“控权论”。当然，由于资本主义世界各国经济、政治发展水平不一，法律文化传统上亦存在差异，行政法也就表现出不同的风貌。英美国家以传统的注重保护和发展公民权利的普通法为出发点，⑻因而具有典型的“控权法”特征；而法国、德国、日本在其行政法发展早期都遗留有深厚的“管理法”色彩。⑼而且，在特别的历史发展阶段，甚至英美国家的行政法会向管理主义略作倾斜。“控权论”与自由资本主义时期“私有制摆脱了共同体，国家获得了和市民社会并列的并且在市民社会之外的独立存在”⑽这一经济现实相呼应；亦是人们对国家和个人关系的理想设计在行政法理论上的反映。然而，自由竞争给社会的赐予可谓福祸并至，远非如人们所料的那么美好。为缓解经济危机，为努力弥补私有制极端发展造成的社会不平等，现代资本主义国家提出了“福利国”的设想：“国家在社会、经济、文化等所有领域，采取积极措施，让全体国民过上人的生活，增进公共福利”。⑾相应地，服务行政、给付行政成为行政权的新功能，与秩序行政并举。行政机关与相对一方在现实中的关系呈现出既对立又统一的辩证性质。行政法亦在扩大行政权能、提高行政效率和控制行政权力滥用两方面都表示出其殚精竭虑的关怀。因此，以“控权论”作为现代行政法的理论基础已在实现其理论上的描述、阐释和指导功能方面显得捉襟见肘了。 前苏联作为首创的社会主义国家认识到资本主义私有制的弊端，在经济上实行计划经济模式，以图借助国家对资源的全面控制和有计划运营达致全社会的高度繁荣和个人生活的幸福。然而，这种理想化设计矫枉过正，过分强调国家能力，轻视了国家机制内在的局限和个人的基本价值，加之前苏联脱胎于资本主义不发达、封建传统根深蒂固的沙俄，因此，反映在行政法上，与“古代管理法”不同理念但在形式上又极其相近的行政管理法横空出世。它侧重于规定各行政管理部门的组织制度及其进行计划控制的各种权能，保障行政管理体制的高效率运行，而对相对一方与行政机关违法不当行为相抗衡的权利的设置、保护和实现疏于关注。它存在的理论基础－－“管理论”从苏联学者马诺辛等对行政法概念的认识上可见一斑。他们认为“行政法规范调整苏维埃国家管理范围内的社会关系，即在社会主义和共产主义建设中为完成国家任务和行使国家职能而进行实际组织工作的过程中产生关系”。由于其他社会主义国家在初创时基本仿效前苏联模式，尤其是计划经济模式，这就必然要求在行政法上采纳相类似的基调。我国八十年代起酝酿、发展而起的社会主义市场经济运动及文化反思和建设活动向传统的对国家和个人关系的思考及行政法“管理论”提出了挑战。仅就市场经济内在要求而言，一方面，企业和个人必须拥有足够的经济活动自由才能通过市场机制有效地享用资源，行政权过分强制性的配置资源会扼杀经济主体的自觉性，扭曲市场规律；另一方面，市场机制内在缺陷需要由行政权通过各种间接手段予以补救。注重行政权力，强调相对一方义务的“管理论”显然不能与之相适应，持相反观点的“控权论”亦然。 至此，我们可以得到以下历史兆示：至少在人类社会发展的现阶段，“控权论”和“管理论”及其所源出的人类对理想社会各持一端的思考－－最弱意义的国家或最强意义的国家－－都与现实要求相悖。