2018行政诉讼目的要论

1646470

　　在行政法理论和实务界，行政诉讼目的问题长时间受到忽视。同刑事诉讼、民事诉讼相比，我国行政诉讼制度建立较晚，理论研究基本拘泥于制度的“政策图解”，或曰“为解决司法实践中的具体问题而研究”，缺乏应有的理论境界。在片面强调法学研究的实际功用的功利主义视角下，由于目的论很难为司法实践提供直接而具体的指导，往往被视为一种不切实际的“空论”。因此，有必要阐明行政诉讼目的论的理论价值和现实意义。首先，正确的目的论可以培植或彰显一种“民告官”的正当性理念。中国有着数千年的“官本位”的意识形态传统，要在这样的土壤里移植一种“民可以告官，民能告倒官”的行政诉讼制度，更需要培植和彰显关于该制度是合法正当的理念。行政诉讼目的正是用来解决行政诉讼制度建构带给广大民众的困惑的。其次，目的论直接影响行政诉讼制度的设计和解释。目的论起着设计行政诉讼制度总体思路的作用，同时可以解释一国的行政诉讼制度为什么是这样而不是那样。具体而言，不同的行政诉讼目的就会导致不同的行政诉讼审理原则、不同的受案范围、不同的案件管辖规定、不同的诉讼程序设置、不同的当事人制度、不同的诉讼模式和判决方式，等等。正是在这个意义上，目的论在行政诉讼实践中具有不可替代的作用和价值。;
一、行政诉讼及其目的：在应然与实然之间;
（一）行政诉讼目的之学理分析;
任何法律的制定和颁布都是基于一定的目的，所有的法律条文都是为了实现这个目的而展开，耶林说：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”1正确理解行政诉讼的目的，是把握行政诉讼的本质，保证行政诉讼制度顺利发展的重大问题。;
行政诉讼目的作为国家立法机构在行政诉讼法中直接或间接确立的行政诉讼活动的理想结果，是经过立法者主观选择和判断之后所确立的基本法律准则。立法者在确立行政诉讼目的时可能会考虑一系列具体因素，如人们的法律意识、宪政和法治进程、国家的政治体制和社会结构、社会的文化传统等等，立法者经过全面的衡量，将行政诉讼目的确立或体现于一定的法典之中。不同国家和社会可能在价值取向上有不同的原则和侧重，从而形成不同的行政诉讼目的模式；因此，行政诉讼目的不是普适的，我们谈的是中国式的。;
行政诉讼目的方面的研究，我国理论界讨论较少，很多学者直接从民事诉讼法学界关于目的的研究中“拿来主义”，较为独立的观点可以概括为以下几种：2;
1、保护说。认为行政诉讼的目的且它唯一的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，离开保护公民法人和其他组织的合法权益就不会有行政诉讼。;
2、监督说。认为行政诉讼的目的是监督，保护是监督的自然结果。权力分立和人民主权的宪政基础决定了行政诉讼的目的是司法权监督和制约行政权，为实现人民主权也须对行政机关依法行政进行监督；赋予公民行政诉讼诉权的目的在于启动诉讼程序，以达监督的目的。保护不是行政诉讼的特殊目的，任何法律都具保护目的，监督才能体现行政诉讼目的的特殊性；从立法过程及立法内容看，表明目的不是保护而是监督。;
3、双重目的说。认为行政诉讼目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且还包括保障行政机关依法行使行政职权，并认为保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立而是统一的，二者不可偏废。;
4、三重目的说。认为行政诉讼的直接目的是为了保障人民法院正确、及时地审查行政案件；通过审理行政案件，维护和监督行政机关依法行使职权，保护公民和组织的合法权益。该观点依据就是行政诉讼法第一条规定。;
5、依法行政说。认为行政诉讼目的应当是制度的设计者和利用者共同的目的，将目的概括为依法行政，既体现了立法者的意图，又符合了利用者的需要。立法者眼里，秩序是首要的基本价值，依法行政才能实现行政秩序；在法院的立场，司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法行政；在当事人角度，行政机关依法行政才能保障自身利益安全，从而实现利益。3;
此外，还有所谓的纠纷解决说、程序保障说和多重目的说等等，要么是照搬照抄民事诉讼目的的相关学说，要么是将行政诉讼目的混同于行政诉讼参与各方的诉讼目标，在此不一一赘述。我国台湾学者在行政诉讼目的方面也作了卓有成效的探讨，主要提出了三种理论：一、权利保护说，此说认为行政行为违法侵害人民利益时，“行政诉讼乃一种谋求立法与行政协调的权利保护制度”；二、法规维持说，此说认为“以促使法规正当适用及维护法律尊严，为行政诉讼之主要目标”，至于个人权利的保护乃其附带的结果；三、折衷说，此说认为维持法规尊严是保障人民权利的“手段”，保障人民权利是维护法规尊严的“目的”，手段与目的均不能偏废，才能达至行政诉讼的宗旨。4;
这些理论可谓确立我国行政诉讼目的的很好借镜，当然立足我国行政诉讼制度运作的实践和大环境仍是首要的。我们认为，行政诉讼的目的须是行政诉讼特有的目的，不同于刑事诉讼、民事诉讼、行政程序等目的；行政诉讼目的的认定建立在利益衡量的基础上，须从立法的背景和动因中考察，也须考虑到当前的时代要求。;
（二）行政诉讼的唯一目的：保护相对方合法权益;
关于中国行政诉讼的目的，一直存在争论，莫衷一是。在行政诉讼法制定前，有学者提出：“过去我们曾经颁布过一些关于保障公民合法权益的具体行政法规，但极不完备，以致在实际生活中常常出现投告无门，或者由于管理机关的职责不清，互相推诿，而使公民的控告、申诉长期不得解决，他们的合法权益得不到切实的保障。”5这是从保护公民合法权益的角度提出建立和完善行政诉讼救济制度的。还有学者分析了当时立法的实际情况，“关于行政诉讼法的立法目的，立法过程中主要有两种倾向性意见：第一种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是监督行政机关依法行政，保护行政管理相对人的合法权益免受行政机关违法行为的侵犯，为受到违法行政行为侵犯的相对人提供法律救济，第二种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是解决行政争议，维护行政管理，保护行政机关依法和有效行政。…最后立法者主要采用了第一种意见，但也吸收了第二种意见的合理部分。”6行政诉讼法第1条表达了上述立法目的，可以说立法采取了双重目的说。;
从立法背景和立法意图分析来看，关于行政诉讼目的的分歧主要集中在行政诉讼的目的究竟是保护公民、法人和其他组织的合法权益，还是同时具有维护行政机关依法行使行政职权的目的。我国行政诉讼法第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从该条规定字面意义上看，“保证人民法院正确、及时审查行政案件”就是实现“保护公民、法人和其他组织和合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一目的的手段和途径。很显然，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”在目的中居于主要地位（如果不是唯一的话）。如果将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”解释为“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的结果在语义诠释学上是可以说得通的。当然，关键在于我们为什么作如此解释，而不作双重目的的解释；现在我们只是说明将“保护公民、法人和其他社会组织的合法权益”确定为我国行政诉讼的唯一目的并不存在“脱法”的问题；并且立法意图中指明的双重立法目的并不具法律约束力，因为法律一旦制定便有了独立的生命力，即具有后现代主义鼓吹的“杀死作者”的全新意义，这也为从事法律解释学研究的大多学者所赞同。;
我们主张，中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，其理由主要在于：首先，我们是在宪政语境中看待行政诉讼的制度建构意义的，为实现“民告官”的真正意义上的对峙和平衡，相对于已然非常强大的政治国家或权力一方而言，用法律来保护相对弱小的个人或权利是相当必要的，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益符合宪政的这一要求。同时，我国正处于“依法治国、建设法治国家”的时代进程中，而中国本身具有极深厚的官本位传统，此种背景下强调民权保护具有相当大的时代意义。其次，从行政诉讼的产生看，行政诉讼是适应现代社会中行政主体一方的不法行政行为侵犯相对人的合法权益、为切实保障行政相对人的合法权益而产生和发展起来的，没有行政主体一方对相对人事法权益的侵害，即不会存在行政诉讼。因此，行政诉讼的目的只能是保障行政相对人的合法权益，而非其他。7再次，从行政诉讼的性质来看，“民告官”的行政诉讼是对相对人提供保护的救济途径。民之所以要告官，原因在于行政管理中民始终处于服从地位，对于违法的、侵害其合法权益的行政行为相对人也必须忍受；若无行政诉讼，难以对公民的合法权益提供保障，对于违法侵害其合法权益的行政行为，相对人可通过行政诉讼途径免受其约束，从而达到行政主体和相对方法律上的平衡。最后，行政职权的特殊性决定了行政机关的行政职权无须通过行政诉讼加以维护。在行政管理中，行政机关享有实现自己意志的全部特权，行政机关依靠自身的力量即可强制行政相对人接受行政管理，不必也无须借助行政诉讼来实现其所代表的国家意志。因此，维护行政机关依法行使职权也就无从谈起。8另外，法律也没有权力要求相对人通过“私人诉讼”的方式代替国家对行政机关加以监督或者维护。;
有人认为，人民法院通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为加以审查，违法的作撤销判决，合法的作维持判决就是对行政权力的维护。我们认为这种观点是站不住脚的。9因为从学理上讲，行政行为具有公定力的特性，行政行为一经作出便假定合法有效，除非被国家有权机关依法撤销，否则效力始终存在。由是观之，行政行为的效力来自其自身而非法院的维持判决，法院只是可能在一定情形下否定行政行为的效力，维持判决只是对具体行政行为效力的确认，而决不是赋予。至于人民法院对于行政机关申请的行政行为的强制执行，只是人民法院承担的一项执行职能，其本身与行政诉讼要旨相去甚远，不在行政诉讼目的考虑之内。;
当然，我们说中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，并不排除中国行政诉讼在解决“民告官”的行政纠纷、促进社会秩序稳定方面的功能，也不否认通过行政诉讼起到的监督行政机关及其工作人员依法行政的作用，监督说和依法行政说的问题在于将目的与功能混淆了。有人将后两者划入行政诉讼的目的，哪怕是次要目的，也是我们不能赞同的，因为双重乃至多重目的存在会冲淡主要目的的意义，并且在目的冲突时带来极大混乱。;
二、行政诉讼目的实现之现状分析;
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的公布及一年之后的实施，给公民、法人和其他组织开辟了一条纠正行政机关违法行为，保护自身合法权益的救济途径。十余年来，中国行政诉讼的实践取得了一定成绩，从1989年行政诉讼法颁布，至1998年，全国各级法院共受理各类一审行政案件460308件，其中1998年受案98463件，是1989年受案的10倍。10经过审判，人民法院依法纠正和制止了行政权力的不当行使，消除、减少了因违法行政给国家行政管理的负面影响，较好地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。;
然而，在中国这个官本位意识十分强烈、缺乏法治传统的社会里，以“民告官”为本质特征的行政诉讼制度要想在短期内取得极大成功，毕竟不太现实。基于我们对中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织合法权益的认识，我们认为中国行政诉讼实践并不容乐观，制度运作可谓举步维艰、困难重重。据一项调查报告分析，有25％的法官、40％的律师、21％的行政干部认为行政诉讼或审判只是一种形式，实际上解决不了什么问题，11这样的民意部分反映了实践在实现行政诉讼目的上的很大不足。;
行政诉讼实践主要存在如下一些有背目的的问题12：;
第一，尽管自1990年以降法院作维持判决的案件比例逐年减少，但法院平均每年作出维持被诉行政行为的判决约占结案总数的30％，绝对数仍然较大，远远高出撤销和变更判决之总和，撤诉率居高不下。而且被诉行政行为的合法性是否果真如数据所示显然值得商榷。;
第二，近几年，人们对行政诉讼的热情开始降温，1990年全国法院一审收案13006件，1991年高达25667件，上升幅度为92．35％，但自1992年起增幅开始下降，有些地方法院甚至呈负增长。如浙江省法院系统1992年和1993年却分别比上一年分别下降11．2％和10．81％。13北京市海淀区法院在北京市近郊中收案是最高的，1992年也仅收案20多年，有的法院一年仅收几件14。随着社会的发展，法治进程的推进，行政案件大幅增加是正常的，如果不是我们的行政机关真正做到依法行政的话，这种不升反降的趋势正反映了许多行政管理相对人对行政诉讼缺乏信心，恰好反证了我国行政诉讼实践未能很好实现行政诉讼保护公民等合法权益的目的。;
第三，法院办理行政机关申请执行案数量过多，甚至远远超过行政争议案。当行政争议案收案率日减的同时，执行案却日增，1993年度，两类案件分别为27911件和88147件，二者之比竟达1：3．19！应当指出，如此大量的行政裁决执行任务由行政庭承担，即使可堪重负，亦有不务正业之嫌；并且原本以实现行政诉讼保护公民、法人和其他组织合法权益的目的为己任的行政审判庭却与行政机关并肩作战，相对人又如何能对行政诉讼有信心，人民法院又如何能实现行政诉讼的唯一目的？;
此外，我国行政诉讼实践还存在着明显的起诉少和起诉难的问题。从受、结案数看，公民诉诸法院的行政纠纷为数甚少，以结案数最多的1999年为例，全国各级法院审结一审行政（含赔偿）案件共10万余件，而现有行政法官1.2万余名，15年均每位法官审结案8余件。有些公民与行政机关发生纠纷后，常常投诉无门、合法权益得不到应有的保护，起诉难主要表现在：一是有的公民起诉时受到法院无理的限制，或被拒之门外，如计划生育行政处罚案；二是有的公民诉权受到行政机关的限制，即行政机关在处理时采取“不作为”的手段增加公民起诉的难度，如将公民送劳教不作劳教决定书，或者在处罚决定书、通知书里不告知诉权和诉讼时效等。16不仅如此，德国学者何意志指出，许多行政机关害怕当被告，因而在行政执法时，尽量避免作出书面决定而采取“议价行政”17。应当指出，上述现象反映了或导致了行政诉讼保护相对人合法权益目的之难以实现。;
那么，行政诉讼制度的运作为什么不能实现行政诉讼的目的？;
首先，行政立法方面的原因。目前，我国的立法尤其是行政立法相当混乱，立法中不协调和冲突现象相当严重：一些机关越权制定法规规章，或没有规章制定权也制定强制性规范；一些法规、规章同法律相重叠、相抵触，或法规之间、法规与规章之间相矛盾、相冲突；一些部门制定法规、规章时不顾及公民权益而为本部门、地方争局部利益。18法制的不协调乃至恶法的大量存在必将导致行政诉讼的不知所措，因为法院无权对违法的行政立法作出裁判，相应地对依违法的法律依据作出的具体行政行为也就无能为力了。要切实实现保护公民法人和其他社会组织的诉讼目的，从根本上即应保证大量行政立法的良法化和统一化；当然，这是一项规模浩大同时意义重大的法治系统工程了。;
其次，行政诉讼法本身亦有局限。其一，行政诉讼的受案范围过窄。我国行政诉讼法规定的受案范围仅限于部分具体行政行为，将抽象行政行为、法定最终裁决行为以及内部行政行为等均排斥在受案范围之外，显然与行政诉讼的目的不完全一致；而且，法院审查原则上不涉及行政行为合理性，但随着行政机关自由裁量权的扩张，大量合法但不合理的行政行为严重威胁着公民、法人及其他社会组织的合法权益，现行规定显然不利于行政诉讼目的之实现。其二，诉讼当事人和参加人方面，法律对原被告资格规定不够具体、明确，造成有些地方、有些法院有意将某些行政争议排斥在行政诉讼之外。其三，在起诉受理方面，法律关于起诉时效为三个月的规定显属过短，原告的诉权得不到真正保障；法律对一审法院既不受理、又无书面裁定的是否允许当事人上诉、是否属于检察院监督范围等也无明确规定，一定程度上也影响了原告的起诉权利，不利于诉讼目的之实现。其四，法律规定的执行条款不够严厉，被告行政机关不应诉、不出庭、法院判决后拒不执行十分严重，对行政诉讼法有抵触情绪的行政机关首长还很多，某些地方政府借可能影响当地经济或行政致效率为名、千方万计阻止法院判决的执行。;
再次，人们的诉讼意识较为淡泊，老百姓不知告官、不敢告官、不会告官、告后怕报复的心态普遍存在。据调查，假设受到政府侵权时，约有70%的人表示会选择正当途径和方式主张权利19；但是，根据实际情况的调查又显示，受到行政处罚的人，不服处罚的人数要高出通过正当途径提出救济的人数10倍以上20。行政诉讼的目的虽然在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，但是长期受儒文化影响的国人自身缺乏强烈的权利意识，而又对司法权威缺乏足够的信心，此种情形下行政诉讼的保护目的就很难实现。当然，从行政机关和法院的角度来看，行政机关工作人员的“官本位”意识、法官的依附心理也是不容忽视的制度外原因21。解决问题的根子在于强化法制教育、提高法律意识、训练为权利而斗争的勇气，同时通过制度的改造和制度运作的展示增强民众对行政诉讼的信心，使民要争权利、官不敢滥用权力。;
最后，我国司法体制、行政管理体制中存在的许多问题，以及日益严重的法外干预现象，根本上阻碍了行政诉讼法的正确实施和诉讼目的的切实实现。具体来说，虽然法律明确规定法院独立行使行政审判权，但实际上法官会受到多方面的干预和影响，如上级单位或有关领导批条子、打招呼、施加压力，使得法院审理难、执行难；现行法院的依附性，实际上降低了法院独立审判的胆量和能力，从而影响法院的独立公正审理。一旦法院不中立、不独立就难以做到公正，弱小的个人在面对强大的政府又何能期待其合法权益得到保护、诉讼目的又何能实现呢？培根在几百年前曾说：“一次不公正的（司法）判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源破坏了。”22;