2018西方两大法系行政法基本原则之比较

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　　【英文摘要】Through in-depth comparative study on the basic principles ofadministrat ive law of the two western legal systems,the paper reveals thateach of the two systems has its own distinct basic principles ofadministrative law.On the other hand,these principles share some commoncharacteristics and foll ow some universal rules.The basic legal principlesof administrative law coon to all modern western countries can be summedup as the following three principles:legally prescribed administration,proportional administration and administrative justice.These threeprinciples together constitute the basic standards universally observed bymodern western governments in their exercise of power.
  行政法基本原则作为行政法的基本问题之一，历来为中外学者所关注。但对什么是行　政法的基本原则及行政法的基本原则有哪些，西方各国的情况不尽相同，各学者也往往　有不同的概括。在西方各国中，以法、德为代表的大陆法系和以英、美为代表的普通法　系，被公认为是对世界影响最大的两大法系。这两大法系各具特点，对行政法基本原则　的认识也有各自鲜明的特色。所以，这里主要以西方两大法系作为比较对象。通过对西　方两大法系行政法基本原则的深入比较，我们可以从中探寻其所遵循的普遍性规律，以为我国行政法基本原则的确立提供有益的启示。
  　　　　一　大陆法系——以法、德为代表的分析
  (一)法国：行政法治与均衡原则
  法国素有“行政法母国”之誉，它最先从理念上承认行政法是一个独立的部门法。法　国也是欧洲大陆法系国家中的典型代表，其行政法的产生有着特殊的历史背景。概言之　，法国资产阶级革命为法国行政法的产生提供了政治、经济、思想准备，大革命时期建　立起来的独立行政法院制度直接标志着法国行政法的产生，并使以法国为代表的大陆法　系之行政法院模式与英美法系之普通法院模式形成鲜明对比。正是伴随着法国资产阶级　革命出现的法治国思想和独立行政法院制度的发展，在法国逐步产生和形成了行政法治　原则和均衡原则，这两个原则被认为是法国行政法的基本原则。所谓行政法治原则，即　政府行政活动必须遵守法律；法律规定行政机关的组织、权限、手段、方式和违法的后　果。行政法治，作为法国行政法的基本原则，包含3项内容：第一，行政行为必须有法　律依据。第二，行政行为必须符合法律。第三，行政机关必须以自己的行为来保证法律　的实施。(注：参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第204页　以下。)
  在法国，均衡原则(The Principle of Proportionality)是作为控制行政自由裁量权　而出现的，它是“二战”后，法国行政法院对具体行政行为的监督逐渐强化的产物。但　是，“均衡性”作为行政法院对于行政机关的具体行政行为进行司法监督或审查的原则　，其含义目前仍没有一致的解释。大体说来，它是行政法院在行政机关具有自由裁量权　或其他特殊情况下，在无法依据法律条文或其他原则对行政行为进行裁决的情况下，监　督、审查、决定是否撤销一定行政行为的法律手段。它根据具体情况审查行政行为是否　合理、行政决定是否适度，审查事实与法律适用是否一致。其根本要求是“合理均衡”　。(注：参见王桂源：《论法国行政法中的均衡原则》，《法学研究》，1994年第3期。　)
  (二)德国：依法行政、比例与信赖保护原则
  德国与法国并称为现代大陆法系的两大脊梁。法国在大陆法系中以民法的贡献最大，　同时亦被誉为行政法的母国。但在公法学、特别是行政法学领域，后来居上的德国也形　成了现代世界行政法体系中一股不可忽视的力量，对各国行政法影响极大。(注：参见　陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第115页。)在德国，对　行政法及其基本原则产生最重要影响的因素是法治国思想。法治国的思想发轫于德国，　法治国理念孕育着依法行政原则。而且随着法治国思想在德国从形式意义法治到现代实　质意义法治的发展变迁，行政法基本原则也在法治主义由机械走向机动，行政权由消极　走向积极的历史背景下逐步发展并完善，即由作为形式主义的依法行政原则过渡到包括　实质主义的比例、信赖保护原则。
  在德国，依法行政原则被认为是法治国成立的最基本要素，其涵义是指行政活动必须　接受议会法律的规制，必须置于法院的司法控制之下；行政活动违法的，必须追究行政　机关的法律责任。对依法行政原则的具体内容，不同学者有不同的分析。德国行政法学　创始人奥托·麦耶尔(Otto Mayer)认为，依法行政原则包括以下三项原则：第一，法律　的规范创造力原则，即行政机关所制定的行政法规范是法律创造的；第二，法律优位原　则，即法律对行政具有支配性地位，行政作用不得与法律相抵触；第三，法律保留原则　，即一切行政作用虽非必须全部从属于法律，但基本权利的限制必须由法律规定。(注　：参见城仲模：《行政法之基础理论》，台湾三民书局1988年版，第5页。我国台湾学　者陈新民对奥托·麦耶尔的观点有不同的解释。参见陈新民：《行政法学总论》，台湾　三民书局1997年版，第51页以下。)多数学者则认为依法行政原则包括两项内容，即法　律优位原则和法律保留原则。(注：[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家　伟译，法律出版社2000年版，第103页；于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999　年版，第25页；高家伟：《论德国行政法的基本观念》，载《比较法研究》，1997年第　3期。我国也有学者将这两个原则称为“法律至上”和“法律要件”。参见胡建淼：《　比较行政法——20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第269页；应松年、袁曙宏　主编：《走向法治政府》，法律出版社2001年版，第120页以下。)
  比例原则，又称为均衡原则(注：[德]格奥尔格·诺尔特：《德国和欧洲行政法的一般　原则——历史角度的比较》，于安译，《行政法学研究》，1994年第2期。)或平衡原则　(注：于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第29页。)，是实质意义法治　国原则的典范。它不但为现代条件下的干预行政提供了新的规范形式，而且有普遍的适　用性。在行政法上，无论是制定普遍性规则的行政活动还是传统的行政行为，都应当接　受该项原则的规范和制约，并以此判断它的合法性。(注：于安：《德国行政法》，清　华大学出版社1999年版，第29页。)奥托·麦耶尔曾将比例原则誉为行政法中的“皇冠　原则”。我国台湾学者陈新民教授认为，比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，　其在行政法中的角色如同“诚信原则”在民法中的角色一样，二者均可称为相应部门法　中的“帝王条款”。(注：陈新民：《行政法学总论》，台湾三民书局1997年版，第3页　。)一般认为比例原则是一个具有宪法位阶的法律原则，它滥觞于19世纪警察国家时期　，渊源于“法治国家理念及基本人权之本质”，通过联邦宪法法院的判决逐步成为限制　行政权的有效手段。它具体包括三个子原则：第一，行政措施对目的的适应性原则。即　所采取的国家措施(普遍的或个案的)适应于它所追求的或者法律所规定的目的，不得偏　离。第二，最小干预可能的必要性原则。如果以国家措施干预公民自由为实现公共利益　所不可缺少，那么这种干预应当是最低限度的。公共权力对公民一般自由权利的干预，　只应当发生于维护公共利益所必需的程度上。出于基本权利的性质，个人对于公共权力　不必要的干预可以提出异议进行抵抗。第三，禁止过分的适当性原则。它的基本意思是　干预自由的国家措施对当事人来说是不过分的。对国家所追求的目标来说是适当的。又　称为狭义的比例原则。质而言之，比例原则要求行政目的与行政手段相适应、成比例，　要求行政措施符合行政目的且为侵害最小之行政措施。(注：参见城仲模主编：《行政　法之一般法律原则》，台湾三民书局1994年版，第121、154页。)
  信赖保护原则是二战后在德国发展成功的又一项行政法原则。其涵义是指：基于维护　法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑，当社会成员对行政过程中某些因素　的不变性形成合理信赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在　变动上述因素后必须合理补偿社会成员的信赖损失。该原则的核心思想即维护法律秩序　的安定性，保护社会成员的正当权益。(注：参见李春燕：《行政信赖保护原则研究》　，《行政法学研究》，2001年第3期。)“保护人民权利，首重法律秩序之安定。”(注　：罗传贤：《行政程序法基础理论》，台湾五南图书出版公司1993年版，第65页。)但　是，在行政过程中却处处隐藏着不安定因素，如行政法规范必须随着社会的发展不断作　出修正，行政行为因违法或不合适宜也需要加以撤销或废止而发生变动等。为不使社会　成员因信赖上述因素的安定性而遭受损害，有必要对其正当权益设置一道屏障。信赖保　护原则正是对这一现实需要的制度回应。当然，信赖保护原则的适用是有条件的，且因　信赖对象的差异而存在操作上的差别。概括而言，其适用条件是行政过程中某些因素的　不变性值得信赖，且这种信赖值得保护。
  　　　　二　普通法系——以英、美为代表的分析
  (一)英国：越权无效、合理与程序公正原则
  英国是普通法系的典型国家。与大陆法系“公法模式”的行政法相比，英国没有划分　公私法的传统，政府和公民之间的关系与公民个人相互之间的关系，原则上受同一法律　——“普通法”的调整和同一法院——“普通法院”的管辖。虽然现代意义的行政法理　念与制度在英国开始于17世纪下半叶，但直到现在，其外在形式仍然主要采用过去普通　法的一套规则和形式。(注：参见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993　年版，第144页。)普通法传统中的“法治”原理和“自然正义原则”(the Doctrine of　 Natural Justice)等对英国行政法一直起着支配的作用，并由此形成英国行政法上的　越权无效原则、合理性原则和自然公正(程序公正)原则等三项基本原则。
  所谓“法的统治”，又称“法治原则”，根据英国著名学者戴西(A.V.Dicey)的解释，　其涵义即“英国人依法，而且只依法进行统治”。(注：A.V.Dicey,Introduction tothe Study of the Law of the Constitution,London:Macmillan Education Ltd.,10th ed.,1959,P202-203.)“法治”理论与19世纪的自由主义政治理论相结合，作为英　国宪法的基本原理之一得到确立，与“议会主权”原则在近代英国宪法中同时占据了稳　固的地位。(注：[日]ｔｉáｎ@①中和夫：《“法的统治”与“法治国家”》，林青译　，《外国法译评》，1997年第4期。)所谓“议会主权”的原则是议会制定法处于英国法　的顶点，不存在优越于它的法律，而且也不可能有审查它的机关。它是17世纪英国资产　阶级宪法斗争胜利的结果，亦被戴雪称为英国宪法的重要原则。“在行政法上，议会主　权原则与法治原则同样重要，共同构成行政法的基础，并由此产生行政法的一个中心原　则”，(注：王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第14页。)这就　是“越权无效”原则。因为根据法治原则，政府行使权力的所有行为，即所有影响他人　法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据，受到影响的人都可以诉　诸法院。根据议会主权原则，议会制定的法律为最高法律，法院必须无条件地适用议会　所通过的一切法律，不能审查议会所通过的法律是否合法。因此，行政机关的行为如果　在法律规定的权限范围以内时，法院就无权过问。也就是说，英国法院对于行政诉讼的　管辖权，只在行政机关行为超越其法律权限时才发生。法院通过判例由此发展了著名的　“越权无效”原则。英国著名行政法学家威廉·韦德(William Wade)指出：“公共当局　不应越权，这一简单的命题可以恰当地称之为行政法的核心原则。”(注：[英]威廉·　韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第43页。)这个核心　原则是英国法治原则和议会主权原则的直接后果。
  当然，在戴雪的法治观传统中还包含着另外一层意思，就是认为行政法是保护官吏特　权的法国制度，和英国宪政传统、法治国情即法律平等主义或普通法统治不相容。这使　得行政法在英国长期没有得到应有的重视。直到进入了20世纪，由于资本主义社会经济　的发展，英国人的法治观念才开始发生变化，不仅承认了行政法，而且以新的法治观念　作为英国行政法的基础。新的法治观念一方面继承了戴雪的法治观，另一方面又有很大　的发展。其中最突出之处是在控制行政自由裁量权方面，英国发展了合理性原则。对戴　雪而言，法治与专制是天敌，而行政自由裁量权是权力专断的集中体现，任何实质性的　自由裁量权都是对自由的威胁，应当加以拒绝。戴雪这种将“专断”与“行政裁量”相　提并论而加以全面排斥的法治观，受到了现代英国著名宪法学家詹宁斯(W.Ivor Jennin　g)的猛烈抨击。詹宁斯认为，在英国，“事实上，公共机构的确拥有广泛的自由裁量权　”，但“专断”并不等于“广泛的自由裁量权”，适应社会需求的广泛的自由裁量权与　同样适应社会需求的法治并不冲突。(注：[英]詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，　三联书店1997年版，第38页以下。)威廉·韦德也持同样的观点。他认为，“过去，人　民通常认为，广泛的自由裁量权与法不相容，这是传统的宪法原则。但是这种武断的观　点在今天是不能接受的，确实它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除广泛的　自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。”(注：[英]威廉·韦德：《行政法》　，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第54页。)为了有效地控制自由裁量权　，法院通过判例建立并发展了英国行政法上另一个重要的基本原则——合理原则。根据　英国司法审查的判例，凡行政裁量权的运用背离法定目的、具有虚假的动机、考虑不相　关因素或非正常判断的，即违背合理原则，构成滥用自由裁量权。
  同时，由于不受限制的行政自由裁量权的观点被完全否决，英国自然法传统中的自然　正义原则也在行政法中获得新生，并在广泛的行政法领域中适用，从而形成英国行政法　上的又一核心原则——程序公正原则。在英国，自然正义乃是自古即存在之概念，它起　源于自然法的理念，经过长期的历史发展而成为英国普通法上的一项基本原则。“在某　种程度上，英格兰普通法长期发展的过程，其实正是普通法院在自然法原则的导引下裁　决案件、连续不断地试图追求自然正义的过程。”(注：H.H.Marshall,NaturalJustice,London:Sweet  Maxwell,1959.P.8.)在普通法的传统中，自然正义是关于公　正行使权力的“最低限度”(因而也是最“自然”的)的程序要求，其核心思想有二，一　是公平听证规则，即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方　意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；二是避免偏私规则，即任何人不能成为　自己案件的法官，也就是说某案件的裁决人不得对该案持有偏见和拥有利益。(注：[英　]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第95页。)自　然正义原则最早只适用于司法或者准司法功能，或者说，在负有义务按照司法要求进行　活动的情况下才可以适用该原则，而不能将此原则适用于纯粹的行政功能。(注：杨寅　：《中国行政程序法治化——法理学与法文化的分析》，中国政法大学出版社2001年版　，第111页。)但是，在长期的司法审判过程中，“通过阐发自然正义原则，法院设计了　一套公平行政程序法典”，(注：[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百　科全书出版社1997年版，第93页。)从而使这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司　法权，同样也适用于行政权，要求行政机关在行使权力时也要保持最低限度的程序公正　。尤其是，“二战”以后，由于司法热衷于通过限制行政权力的干预来保护个人的司法　能动主义被认为有悖于公共利益，加上战时的紧急状态赋予行政机关许多不受自然正义　约束的特权，行政自由裁量权成了戴雪意义上的真正的特权。司法沉默了，司法的自我　节制显示出对司法积极主义的决定性胜利。(注：S.De Smith,Woolf  Jowell,Principle of Judicial Review,London:Sweet  Maxwell,1999,P.6-8.)但是，1963年　上议院在处理“理奇诉鲍德温”一案中，认为政府在作出解雇警察局长的决定之前，并　没有听取被解雇人的个人意见，因此这种解雇决定是非法的。(注：何勤华主编：《英　国法律发达史》，法律出版社1999年版，第167页。)这标志着司法政策的重大变迁，表　明自然正义重新受到重视并扩展地应用于一切影响个人权利或合法预期的决定中。(注　：S.De Smith Rodney,Constitutional and Administrative Law,Penguin BooksLtd,8th ed.,1998,P.532.)“里奇诉鲍德温案”为自然正义注入了新的活力，也为英国　行政法在传统的根基上的复兴带了个头。“不久法院作出了一系列判决，使行政法恢复　了元气并重新建立了与过去的联系。自然正义原则获得了适当的适用，它给行政正当程　序规则提供了广阔的基础。”(注：[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大　百科全书出版社1997年版，第21页。)
  从上面的分析可见，越权无效原则、合理性原则与自然公正(程序公正)原则已构成英　国行政法的三项基本原则。其中，越权无效原则是英国行政法的核心原则，但在英国，　越权原则的具体内容并没有制定法的明确规定，因而在理论上存在着广泛争论。根据英　国法院判例的发展，越权理由主要有三类：一是违反自然公正原则；二是程序上越权；　三是实质上越权。实质又包括四种情况：一是超越管辖权的范围；二是不履行法定义务　；三是权力滥用；四是记录中所表现的法律错误。(注：王名扬：《英国行政法》，中　国政法大学出版社1987年版，第151、165页。)由于近代以来，自然公正原则与作为约　束权力滥用的合理性原则已发展成为一项单独的行政法基本原则，因此，狭义上的越权　无效原则并不涵盖上述所有方面，它所约束的范围只包括程序上的越权、超越管辖权的　范围、不履行法定义务和记录中所表现的法律错误。即便如此，越权无效原则仍旧是一　个涵盖面广泛的原则，只要不属于自然公正原则与合理性原则约束的问题几乎都可以用　越权无效原则来约束。总之，在英国，如果说合理原则主要是实体法原则的话，那么公　正原则则主要是程序法原则，越权无效原则则既涉及实体也涉及程序；如果说越权无效　原则(狭义)要求行政权的行使不得超越议会法明确规定的条件，是一种授权法原则的话　，那么合理原则和公正原则则主要是一种普通法原则。从这个角度，英国的这三项原则　是平行的。当然，广义的越权无效原则包含着合理原则和公正原则，后两者实际上是要　求行政权的行使不得超越议会立法所隐含的条件。从这个角度，合理原则和公正原则又　只是越权无效原则这一总原则的分支部分或补充原则。这就是英国以上三项原则之间的　关系。
  (二)美国：正当程序与行政公开原则
  美国法的基础是英国普通法，两国同属普通法系国家，其行政法理论和制度有诸多相　似之处，尤其是在自由资本主义时期，美英行政法几乎完全一致。直到19世纪末，为了　解决工业迅速发展而引起的一系列社会经济问题，美国建立了独立管制机构(Independent Regulation Agency)，标志着美国行政法开始形成自己的特色。(注：参　见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第48页以下。)1946年根据美　国宪法的“正当法律程序”条款而制定的《联邦行政程序法》，从行政程序和司法程序　上对庞大的行政权加以控制，从而使美国行政法得以迅猛发展。在这一发展过程中，作　为美国宪法原则的“正当法律程序”对行政法的影响最大，它直接形成了美国行政法上　的“正当法律程序”原则，即行政性正当程序原则，并经进一步发展而形成美国行政法　上另一基本原则即行政公开原则。
  正当法律程序原则在美国宪法中的确立，先是在纽约州1787年“人权法案”中得到发　展，然后才被吸收到联邦宪法修正案中，而又通过美国最高法院的判例得以发扬光大。　根据美国法院的解释，宪法规定的正当法律程序具有两方面的意义：其一，正当法律程　序是一个程序法的规则，称为程序上的正当法律程序。这种意义的正当法律程序要求一　切权力的行使，在剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具　有要求听证的权利。其二，正当法律程序是一个实体法的概念，称为实质性正当法律程　序。这种意义的正当法律程序要求议会所制定的法律必须符合公平与正义。如果议会制　定的法律剥夺个人的生命、自由或财产不符合公平与正义的标准时，法院将宣告这个法　律无效。(注：参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第383页。)　在正当法律程序的适用范围上，自19世纪末，随着工业革命的发展和行政权的扩展，美　国宪法第5条、第14条修正案所确立的正当法律程序观念开始向行政法领域渗透，逐步　形成了行政性正当程序规范，从而使得正当法律程序的适用范围呈爆炸性的扩张，而不　再只适用于法院的诉讼程序。所谓行政性正当程序原则，即行政机关行使行政权力剥夺　私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。它　是作为美国宪法原则的“正当法律程序”在行政法领域中的具体运用，也是其向行政法　领域的渗透与扩张。
  行政公开是20世纪60-70年代美国行政法发展的又一重要方向。这段时期，由于越战失　利、总统选举舞弊及种族歧视扩大，公众对行政机关越来越不满，从而导致行政机关的　威信降低，引起一系列的行政法的改革。1946年联邦行政程序法在这段时期经过几次修　改，其主要的宗旨是实现行政公开。公众认识到过去通过司法审查和行政程序来限制行　政权，只能保障个人的权利免受行政机关的侵犯，而不能保证行政权的行使符合公共利　益，也不能保证行政机关能为公众提供更多的福利。因此，行政必须公开，由公众直接　参与对行政的监督，以补充程序限制和司法审查的不足。于是，国会于1966年修改1946　年行政程序法中关于政府文件公开的决定，制定了《情报自由法》，规定除该法列举的　九项情况外，全部政府文件必须公开，任何人有权要求得到政府文件，行政机关不得拒　绝；1976年制定《阳光下的政府法》，规定合议制机关的会议必须公开；1974年制定《　隐私权法》，规定行政机关所保持的个人记录，有对本人公开的义务等。(注：参见王　名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第57页。)行政公开作为一项重要　的行政法基本原则的地位由此得以确立。所谓“行政公开是指个人或团体有权知悉并取　得行政机关的档案资料和其他信息而言，通常称这种权利为了解权。”(注：参见王名　扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第953页。)当然，公众享有了解权，　有权知悉并取得政府掌握的档案或信息，同时，法律也对公众的了解权作了限制。《情　报自由法》、《阳光下的政府法》和《隐私权法》分别就政府文件的公开、会议的公开　和个人记录的公开问题作了详细规定，构成了美国行政公开制度之骨架。