2018中国加入WTO和行政审批制度改革

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　　　内容提要
　　入世要求我国政府进一步深化体制改革和加快职能转变。入世为我国行政审批制度改革提供了良好契机。传统的行政审批制度曾发挥过一定的作用，但也存在着诸多的问题，急需改革。文章在分析行政审批制度现状、作用和问题的基础上，阐述了我国入世后加快行政审批制度改革的紧迫性、必要性，指出观念创新和制度创新作为时下行政审批制度改革的基本思路,并提出了调整行政审批范围、改进行政审批方式、完善行政审批程序、严格审批项目的设立、强化审批监督机制的一系列具体建议。
　　关键词 入世 政府职能转变 行政审批 行政许可;
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　　一、 引言：“入世”——我国行政审批制度改革的“催化剂”
　　中国“入世”，国人振奋，世人评说，中国政府正以更加积极、主动的新姿态参与世界经济的接轨和融合、竞争与发展。中国“入世”，挑战与机遇同在，但机遇多于挑战；困难与希望共存，但希望大于困难。其中，最大的挑战和困难在于政府体制改革和政府职能的转变。可以说，中国的“入世”，首先是政府的“入世”。因为，“中国‘入世’的法律基础，是政府与世界贸易组织及其成员之间签订的关于中国加入世界贸易组织的政府框架协议。中国承诺将遵循世界贸易组织的国民待遇、市场准入、公平竞争等原则，按照最终达成的多边贸易协议，分阶段、分行业地开放市场，提高政府的透明度，清理和调整不符合世界贸易组织规则的政策、条例、法律和法规。”[1]也就是说，中国政府成为了世界贸易组织的有关协议中的法律主体和责任主体，必须履行其协议中所规定的义务并承担因可能的违背协议规定所引起的责任。
　　“入世”后，中国政府将不容回避以下三方面内容的职能转变。一是要解决制约市场机制有效发挥作用的利益障碍。即主要对已获得资源控制权而不愿轻易让渡给市场的利益获得者进行补偿。如对一些政府部门的资源分配的审批权、一些企业享有的对某种资源和商品经营的特许权。二是要建立适应“入世”后开放经济下的宏观调控体系。政府应主要依赖于宏观调控对经济进行引导，而不能直接干预经济活动。宏观调控应主要依靠经济手段如货币、金融政策和法律手段如行政法规、规章等，行政手段只是必要的补充手段。三是政府管理的重点要放在建立市场经济规则和秩序上来。政府应从直接干预管制转向研究制定和严格执行市场规则，健全法治，为企业创造更有效的市场竞争环境，提供更好的公共服务。
　　正是在这种政府体制改革和政府职能转变势在必行的情形下，作为政府管制重要手段的行政审批制度亟需改革的呼声也空前高涨。行政审批是和计划经济体制相随而生，并与其紧密相联的。“审批是计划经济条件下政府管理社会经济的基本手段和方式，通过审批，政府实现对社会资源的计划配置。从这个角度讲，计划经济就是审批经济，是以审批管理为主的一种经济制度。”[2]这种经济制度的一个重要特征是停留在对大量微观事项的审批上，宏观管理比较薄弱。而市场经济中，要求按经济规律办事，最大限度地利用市场，利用经济手段和法律手段来规范市场行为，调节经济运行，而不是主要依靠审批等行政手段。这种经济制度强调政府对经济的宏观调控能力。这就是行政审批制度必须改革的根本原因所在。尽管如此，一个不争的事实是，近几年来我国行政审批制度中的种种问题还是不可抑制地越积越多、愈演愈烈，大有泛滥成灾之势，正在进行中的行政审批制度改革也是收效甚微。其中的根本原因还是在于对行政审批制度改革的必要性认识不足、思路不明、举措不力。2001年11月，中国正式加入世界贸易组织，入世成为了加速我国行政审批制度改革的“催化剂”，为我们更深刻地认识行政审批制度提供了一种新的视角，也为促进其进行实质性的改革提供了一个新的契机。;
　　本文试图从中国加入世界贸易组织后带来的政府职能转变的紧迫性入手，剖析我国行政审批制度的现状、作用及其存在的问题，尝试从多种角度来深化对行政审批制度进行改革必要性的认识，并在此基础上提出我国未来行政审批制度改革的基本思路。
　　二、 我国行政审批制度的作用、现状及存在的问题
　　（一）行政审批制度的作用
　　社会的发展离不开行政机关的行政管理活动，社会发展的程度越高，社会情况越复杂就越是如此。也正因为如此，行政审批作为行政管理的重要手段，它对社会的发展起到过重要作用。行政审批制度的作用主要体现在对“市场失灵”发挥的防范作用和补救作用，这也是行政审批制度仍将继续存在的价值所在。
　　一是行政审批制度有利于国家对重要社会事务的有效控制。在市场经济高度发达、社会环境复杂多变的情况下，国家有效地将一些重要的特殊行业和特殊行为纳入宏观调控的范围，规范公民、法人和其他组织行为，使其按照国家宏观规划行事，对国家与社会的整体利益来讲，无疑会有更大的好处。行政审批正是可以发挥这一作用，可以将关于国计民生的重要社会事务进行有效控制，保持社会的稳定。
　　二是一定程度上可以保护公民、法人和其他组织的权益免受侵害。行政审批制度实际上是一种市场准入的关卡，在某些特殊行业和领域内，为了保证这种行政相对人的特殊活动本着促进公益、有利安定，向社会提供质量可靠、数量充足、比例结构合理的公共产品和更好的服务，行政主体站在行政审批的“关卡”上检查进入特殊行业人员的资格和生产技术水平能否达到公共要求是极其必要的。
　　三是有利于保护自然环境，保持经济持续性的发展。通过在审批中确定明确的环境保护标准，以及在审批中贯彻《投资企业指导目录》有关产业区域布局等等一系列的要求，可以避免对资源盲目性、重复性、浪费性开发和利用，维持生态平衡，实现经济的可持续性发展。
　　四是一定程度上还有利于提高行政相对人的素质，促进其事业的发展。通过行政审批过程，可以发现行政相对人申请审批的项目中存在的缺陷和不足之处，对其提出修改和补正意见，并对其行使监督检查职责，这也必然会提高申请审批的公民、法人和其他组织的素质，促进其经营和从事所批准事项的能力和效益，推动整个事业的发展。
　　五是可以在一定程度上协调行政相对人之间的关系。如在行政审批中严格把关，对同一狭小地区内不批准两个以上以同样稀少资源为原料的加工项目；或者不批准以我国国有企业已有的市场为市场目标的外资企业，或者不在相邻区域批准两个可能造成互相干扰的项目。
　（二）我国行政审批制度实施现状
　　据有关资料表明，到2001年5月止，在我国政府的规范性文件中涉及的许可、审批的数量是惊人的。其中，中央各部门审批事项达2000多项，而省级和省级以下的政府和部门更是大量运用行政审批。[3]在一些省级（含自治区、直辖市）行政区域内实施的许可审批项目最少在1300项左右，最多的省份超过2200项。如北京市在清理前原有审批项目1304项，辽宁省有1551项，广州市有1377项，山东省有2200多项。[4]这些项目分布在每一个行政管理领域。如北京市行政审批项目分布在计委、经委、商业、教育、科委、公安、民政、财政、城建、交通、劳保、司法、民族事务、宗教等几乎所有的社会生活领域。[5]
　　行政审批的种类和表现形式多种多样，名目繁多。从审批的内容来看，重点是对行政相对人的许可。主要有生产经营项目的审批、自然资源开采项目的审批、城市规划建设项目的审批，交通运输的审批，专营专卖特许的审批、进出口货物的审批、外商投资企业的审批、农业综合开发项目的审批、特种行业的审批等等。从表现形式来看，主要有许可、批准、核准、审核、备案、登记注册、证明、特许状等等形式。[6]
　　（三）当前行政审批中存在的诸多问题
　　目前，我国的行政审批制度中主要存在以下几方面的问题：
　　一是审批事项太多，审批范围太广。如以深圳市为例，根据有关资料表明，1997年止仅市政府就有700多项审批，还有近300项核准事项（有些核准事项其实也是审批），涉及到政府绝大多数部门和几乎所有的行业。有的事项本是《公司法》或其他法律、法规明确赋予的企业自主权，少数部门依然在审批。[7]在我国改革开放的前沿城市尚且如此，其他地方可想而知，如此多的管制窒息了社会成员的创造性和活力。而在美国等西方发达国家，许可之类的管制制度使用的范围较狭窄，通常主要用于对社会事务的管理，而很少用于对经济的管理。即使用于管理生产经营活动，也是大多同公众的生活与健康有关。[8]
　　二是审批机构不协调，审批权限不清晰。一般有两种情形，一种是同一项职能可能会有两个以上的部门来分担，这样可能导致单位间的推诿扯皮，丧失工作效率。如有的地方部门既有“利用外资办公室”，又有“外外经济贸易委员会（局）”，长期以来职能不清，造成外商审批报告两个地方来回跑，两边都收钱，还两边都办不好事。另一种是一个职能单位侵占了另一个单位的应有职能。如有些地方计划委员会侵占了建设局对房屋建设的审批权，意图分取更多利益。重复设置的这种审批不仅使生产经营者不堪重负，也大大增加了行政成本。
　　三是部分审批设置目的不当，规划不合理。国家设立审批制度的目的是为了对某些社会事务或经济活动进行管制或规范，防止人们因自由从事有关事务或活动损害公共利益或他人利益，以保障社会和经济健康发展。然而，某些部门设置某些许可或审批的动机或目的并非出于管理需要，而是为了设卡收费，增加本单位收入，是受部门利益和地方利益驱动。这种做法背离了国家建立行政许可或审批制度的初衷。有些审批规划不合理，导致盲目审批，造成被审批项目间可能相互“碰车”，对企业间的生产性要素配置不合理，形成“马太效应”[9]。而西方发达国家建立政府管制仅仅是为了弥补市场本身的缺陷，不是取代市场的作用，更不是出于财政的目的。[10]
　　四是大量的审批环节过多，审批时间过长。这主要体现于两种情形。一种是部门与部门及部门内各处（科）室之间重复审批。有些一般性的项目如一栋楼的建设要盖100多个公章是非常普遍的现象。又如开办一家中小企业的前置审批项目，上海市共有237项，广州市有256项，武汉市超过300项，北京市高达440项。[11]另一种是上下级部门或部门内层级之间的层层审批，导致审批时间无法把握。短则数月，长则数年。造成了许多单位的“马拉松”项目和“接力棒”项目。
　　五是许多审批事项标准不明确，操作性不强。由于这种情形的普遍存在导致很多审批人员只能根据自己的习惯、经验、感觉甚至是关系来决定是否批准。因为许多审批事项甚至连鼓励什么，限制什么，鼓励到什么程度，限制到什么程度都不明确，规定缺乏科学性和合理性，必然导致执法人员自由裁量权的恣意行使。
　　六是行政审批程序不完备，缺乏理性。其一是审批的决定程序不规范。很多审批往往是部门领导在“酒桌上”或“KTV包房”中决定，还有的是上级领导以电话“通知 ”有关部门审批或以批条子“指示”有关部门审批。其二是审批中对行政相对人的权利尊重不够。目前审批制度中普遍没有建立行政相对人的参与制度。信息不公开、理由不说明、意见不听取，审批人员态度恶劣粗暴，门难进、脸难看、事难办的“三难”现象普遍存在。其三是程序僵化而且复杂。要求提供一些并非必要的材料、经过许多并非必要的关卡、耗费过多的时间。这使行政相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政程序中。如我国《公司法》就对股份有限公司的设立规定了严格的审批程序。[12]比较而言，西方主要发达国家的许可程序就较为规范而且灵活，具有便捷、高效的特点。如无论在美国哪一州，注册公司的程序都极为简单，只要出示必要的文件，缴纳几百美元的注册费（基本上没有注册资本的要求），在州务卿那里登记，注册公司的程序就完成了。[13]
　　七是收费过高。由于税外收入是我国政府财政收入的主要来源之一，其中相当大一部分是行政收费。[14]因此，不仅所有许可审批都收费，而且相当高。审批收费超过成本，公共管理也就变成了有偿行为了。比较而言，在美国等西方发达国家，有不少许可是免费的。即使收取费用也只是收取成本费。[15]
　　八是监管不当。有的主管部门往往只“批”不“管”，一“批”了事。对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管，导致审批的项目质量不高、发展不利、效益不好。也有的行政主管部门仅仅是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，况且绝大多数年审也是收费的。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度。对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。实际上，采用年审制度监督许可证的使用对绝大多数许可证来说是不恰当的，也是不必要的。年审最突出的负面作用是增加行政成本，降低行政相对人生产经营效率而提高其成本，从而最终削弱他们在市场上的竞争力。 　
三、 中国“入世”后加快行政审批制度改革的紧迫性、必要性
　　随着社会主义市场经济体制的初步建立，我国社会生活的各个方面都发生了巨大的变化。市民社会逐步形成、市场化观念不断发育、行政观念也随之发生转变，这一切都必然要求作为国家管制手段的行政审批制度予以相应改革。我国在加入了世界贸易组织后，市场化进程加快，政府作为WTO成员之间协议的责任主体也不得不加快改革同国际接轨，塑造一个合法、有限、责任、高效、人道的政府形象。此种情形之下，我国的行政审批制度改革的必要性之上又更添了一份现实的紧迫性。
　　（一）行政审批制度改革是来自市民社会形成的呼唤
　　市民社会是与政治国家相对应的一个分析范畴。这一概念始于14世纪的欧洲，17、18世纪霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人的著作中频繁出现，并将之与政治国家相区分。1949年新中国成立以后，由于各种主客观原因，政治运动高潮迭起，传统的封建性的全能主义政治观念不仅未被铲除，反而被强化，国家政治权力压倒一切，政治权力渗透和扩张到一切领域，形成马克思所批判的政治国家与市民社会颠倒的现象，即社会的完全政治化。1978年始，中国市场取向的改革促使了社会和政治权力关系的深刻变革，政治和国家权力正逐步地撤退和收缩，社会和个人权利正迅速地发展壮大，最终将导致中国社会主义市民社会的形成。[16]市民社会具有以下三方面的特征：[17]一是有一个多元化的公共领域构成的国家领域。即存在国家与个人之间自治的第三领域。如生产单位、志愿性组织和社区服务组织。二是市民社会是平等和自由的复合体。市民社会首先要求个体的独立性，并在此基础上个人之间平等地进行社会活动，即个人意志自决领域不容忍有公权力的身影。三是国家与市民社会相互对峙、相互制约、相互促进，形成二元化的格局。市民社会民主化离不开国家权力的支持，而政治民主化又依赖于市民社会的推动。
　　加入世界贸易组织必然会加速中国市民社会的发育和成长。主要将体现在以下三个方面：一是经济更加市场化。1993年，全国人大修改宪法，把建设“社会主义市场经济”载入国家根本法，使中国市场化有了强有力的法律保障。而世界贸易组织的目标是：“在国际经贸竞争中，消除歧视性待遇，坚持非歧视性贸易原则，对发展中国家给予特殊和差别待遇，扩大市场准入程度及提高贸易政策和法规透明度。”[18] “市场开放与公平竞争构成WTO的基本原则。”[19]在这种情形下，行政审批特别是涉外经济活动中行政审批与市场开放的矛盾更显突出，不容回避。二是社会更加多元化。目前中国已经出现了个体、私营、股份制、国有 等多种经济成分并存的局面。中国加入了世界贸易组织后，外向型经济将更加迅速发展，外资经济成分也将更加壮大。这些又将进一步引起社会结构和社会阶层的变化，传统的工人、农民与知识分子等都在发生迅速的分化、重组，形成差异万千的利益群体，这又导致行政审批制度中一些标准性规则的不适用和失效。三是文化更加个人化。加入世界贸易组织，建立新体制将带动人们价值观念、思想态度和思维模式的革故鼎新。人们更加注重各种自我利益和自我满足，利益观念和主体意识大为增强，个体的尊严得到重申，个人的财产体现为物的形态的人格同样得到尊重。
　　总之，中国加入世界贸易组织加速了我国市民社会的形成。而“从某种意义上讲，中国市民社会的构建过程，实际上也就是中国社会法治化过程。”[20]因为市民社会中各类主体具有高度的独立性和自治性，而这种独立性和自治性在很大程度上取决于市民社会与政治国家之间的良性互动关系形成，能够完成这一使命的非“法”莫属。所以，就我国目前的现实而言，要构筑市民社会与政治国家之间的良性互动关系，面临两大政治转型：一是政府权力必须从广泛的社会经济领域撤出，把社会的权力还给社会，把市场的权力还给市场，政府不管不该管的事，将一部分事务交由社会、市场法则去调节。二是政府对企业的直接干预权因受到抑制而逐步萎缩，企业的自主权逐步扩大并得到落实。在这两大转型中，行政审批制度都是难中之难、重中之重，难以回避，也不容回避。
　　（二）行政审批制度改革是始于“博弈”理论思维的启迪
　　“博弈”理论是西方经济学中对制度的一种分析模式，后来，公共选择学派将之运用于行政过程的分析，对国家法、行政法等公法领域产生了重大的影响，也为我们更深刻地认识行政权及行政行为带来了新的视角和启迪。以布坎南为代表的公共选择学派学者认为：在自由的市场之中，每个人都是机会主义者，有自己的利益需求，也有个人的偏好取向，即“经济人”的假设。而总体而言个体的知识是有限的，个体之间信息也存在不对称，个人负担不起正确决策所需的信息费用，即存在“信息悖论”。[21]20世纪三十年代，资本主义国家普遍性的经济危机迫使人们对以前的自由放任的经济政策进行反思，人们普遍认识到个人的偏好导致的“市场失灵”问题。如当所有的草场中仅剩下一块属于公有公用时，大家都可能把羊赶到公用的草地上放牧，造成公用草场的完全恶化。经济学家将这种情形描述为“公地灾难”。因而凯恩斯主义为代表的国家干预政策兴起，政府大量地规定强制为特征的制度 。但随着行政国的出现，国家行政权广泛地渗透到经济领域后，人们又开始发现到“政府失灵”的问题。公共选择学派正是将“经济人”假设和“信息悖论”贯彻到政府行为之中进行分析，认为政治家和行政官员与其他人一样都是机会主义者，追求自己的目标；而行政相对人与行政主体之间、行政相对人与行政相对人之间都存在着信息的不对称，这样就不可能导致“囚徒困境”。即每次政府决策都由于双方的偏好不同及不信任的情感基础而达不到最优状态。公共选择学派将政府行为作为交换的过程来研究，把政府与个人之间描绘为一个相互“博弈”的过程，只有通过多次的博弈才能达到稳定的均衡状态。由此他们得出结论是：要走出“囚徒困境”，政府决策过程中必须满足以下要件：一是博弈的双方必须合作，建立信任的基础；二是要反对国家管制，建立参与式的决策机制；三是改革官僚机构，强调官僚之间的交易关系，提倡官僚行为具有自己的正当性利益，它的这种利益也源于其政治行为本质上也是与行政相对人的一种交换；四是提倡在官僚制度中引入竞争因素，使官僚在各机构之间具有流动性，有对官僚的惩罚和激励制度；五是实行真正的分权，加强权力之间的监督，加强责任的落实；六是注重程序的约束，以程序规避政治决策过程中的“政治寻租”行为。[22]
这也就是“博弈”理论对行政行为思考后的启迪。而中国加入了世界贸易组织之后，这些启迪也转变成了现实性的要求。主要体现在以下三个方面：一是透明度原则。透明度原则，是指成员方必须公布正式实施的政策、法律及规章，以及成员方政府或政府机构与另一方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协议之义务。[23]关贸总协定第10条是透明度原则的核心条款，另外第6条、13条、16条、19条也有所体现。二是监督原则。乌拉圭回合改进并完善了关贸总协定的贸易争端解决机制，达成了《争端解决规则和程序的谅解》，明确了争端解决的目标程序和监督机制。其中特别是具有上诉复议救济机构和执行的监督制度，使成员方责任落到了实处。三是无歧视待遇原则。[24]无歧视待遇原则是指所有成员国在无歧视基础上进行贸易，相互给予对方以平等待遇。关贸总协定第1条、第2条、第3条，以及《服务贸易总协定》第2条都集中体现了这一原则。
　　行政审批制度作为国家干预的重要行政手段显然也必须适应这些要求，作出适应性的调整。一是要尽量减少行政审批事项，退出一些领域，将一部分事务交由社会、市场法则去调节；二是要尽量清除行政审批中可能存在的部门利益、地方利益，避免“囚徒困境”，但应予以其他的正当性利益为补偿作为交换；三是要注重程序公开、透明，接受行政相对人以及其他部门的监督；四是信息公开化，采取参与制的行政方式，必要时有的部门和事项可以建立听证制度来完善行政审批制度；五是在行政审批中应对行政相对人实行无差别对待，适用统一的审批标准和程序。
　　（三）行政审批制度改革是基于行政观念转变的要求
　　“行政”这一概念有多种多样的理解，如有F.J. 古德诺的“政治行政二分说”、“三权分立说”、“实质意义上的行政说”、“管理说”等等。[25]而“行政的核心或实质是行政权，几乎行政法的每条原理都可以从行政权的研究中得到解释。”[26]所以，行政观念的转变其实就是对行政权应有内涵之认识的转变。在19世纪之前，国家主义滥觞，居完全统治地位。博丹、卢梭等人认为作为国家主权之一种的行政权是主权者所享有一种发布命令的权力，政府与行政相对人之间是“命令—服从”的关系。尔后，基于防止权力腐败的需要，洛克、孟德斯鸠等人认为，政府与行政相对人之间是“命令—控制”的关系。基于这种认识的桎梏，以戴西为代表的根植于自由资本主义土壤的规范主义理论主张对政府权力进行控制，反映了政府与个人、公共利益与个人利益之间的二元对峙。这时候，行政权仅仅归属于行政机关，政府职能通常仅限于国防、外交、治安、税收等纯行政性事务。19世纪末、20世纪初“行政国”的兴起导致了行政权特征和属性的转变。经济的发展同时带来了大量社会矛盾和问题的产生，如垄断、环境、交通等等，为了解决这些问题，国家大量地增设行政机构和人员，对经济生活和社会生活进行干预，同时行政权的范围也不再限于执行管理，而是不断地介入贸易、金融、劳资领域，并拥有了一部分“准立法权”和“准司法权”。[27]概括来看，现代行政权主要有三方面的属性：一是行政权主体的非专属性。西方传统理论一般将行政权界定为执行性权力，专属于行政主体。二战后，由于某些职业公务需要财政上的独立，工商企业需要经营上灵活性，因而某些职业公务、社会公务开始由专门职业组织来行使。如法国的公务法人，“公务法人独立于一般行政的层级组织之外，是自给自足的一种方式。”[28]二是行政权职能的多元性。[29]随着福利国家的到来，公众日益要求政府提供社会福利、社会保障、建筑桥梁、道路交通等服务。行政的职能从传统的权力领域向与人民福利紧密相联的非权力性领域扩展。正如西方学者所形容的，行政权对行政相对人实行“从摇篮到坟墓的管理。”三是行政权的非强制性日渐凸显。正如平衡论者所认为，现代行政主体和行政相对人之间是“服务—合作”的关系。他们认为，“现代行政权要进一步发挥行政权的作用，但并不意味着行政机关要采用更多更具强制性手段进行管理。恰恰相反，在一些行政领域应尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化行政色彩。”[30] 日本不具强制力的行政指导却富有成效便是例证。日本学者甚至认为，“这一点是保证日本经济走向成功的一个极为重要的因素。”[31]