2018行政合理性司法审查探究

4909745

　　  行政自由裁量权作为行政机关“自由进行选择或者是自由根据自己的最佳判断而采取行动的权力”，① 日益得到承认和尊重并成为现代行政法的一个核心内容。尽管行政自由裁量权是现代行政的有力工具，但它存在着被滥用的危险，正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。② 因此它必须受到监督与审查，否则将导致行政专横与恣意。对此，传统法治要求行政合法，即要求行政活动在法律规定范围内进行，是一种合法性控制。但这种合法性控制对行政自由裁量权的行使显然是毫无针对性的，因为行政自由裁量并不超出法律规定的范围和幅度。所以，必须有一种新的控权理论或法律原则来防止行政自由裁量权的滥用。合法性原则已不敷所用，行政合理性原则应运而生。③ 16世纪末，英国下水道管理委员会在关于修正河岸征收费用的著名判词中，柯克大法官写道：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受到限制并应遵守合理规则和法律规则。因为自由裁量权是一门识别真假、是非、虚实、公平与虚伪的科学，而不是按照他们自己的意愿和人的感情行事”。④ 这一著名判词开了合理性原则约束行政自由裁量权之先河。
  合理性审查作为合法性审查的延伸和补充，对行政主体提出了更深层次的要求，体现了“实质正义、人间伦理，离形式倾向的法律最远”，⑤ 是行政法治发展的必然趋势，已成为世界各国控制行政自由裁量权的公认原则。而在我国现行的司法审查制度中，行政合法性（行政是否合法）已经受到了司法监督，但行政合理性（即行政自由裁量权行使是否合理）尚未受到司法的有效监督，对行政自由裁量的合理性审查还处于起步阶段，对这一问题的研究尚不充分，本文试就此问题作一浅探。
  一、行政合理性司法审查的必要性及其现状
  正如上所言，对行政行为合理性进行司法审查已经成为众多法治国家的共识，根本原因就在于合理性审查弥补了合法性审查的不足，适应了现代行政法治已从传统的形式主义法治发展为实质主义法治的潮流，能够从更高层次上体现法的正义、理性。确立司法合理性审查，它的必要性至少体现在以下几方面：
  首先，行政合理是行政法治发展的必然要求。行政法治的核心在于控制权力，保障权利，实质是“防止滥用自由裁量权的一整套规则”。⑥ 现代行政法治已从传统的形式主义法治发展为实质主义法治，从行政合法性司法审查发展为行政合理性司法审查，合法性实现的是最基本的正义，合理性实现的是高层次的正义。这种转变要求行政权力的运作不仅在形式上要符合实在法的要求，即行政之合法性，同时要符合理性、公平、正义的要求，即行政合理性，从机制上进一步限制了行政权力的自由行使，体现了现代行政法治的发展趋势。
  其次，能限制行政自由裁量权的滥用。行政自由裁量权的膨胀是现代行政的一个突出特点，如果不加以限制，它将会变成一种专断权。正如美国大法官道格拉斯所指出：“如果我们不对行政行为所要求的专业知识进行严格和精心的限制，其自由裁量权没有任何实际限制的现代政府的力量将变成一头怪物。绝对的裁量就像腐败一样，标志着自由终结的开始”。⑦ 对于行政自由裁量权，成文法的规制在技术上无法实现。为此，在适度范围内授予法官根据正义或理性来判断行政行为是否合理的权力，确立行政合理性司法审查制度，以合理性司法审查来对抗行政自由裁量权，是控制自由裁量权的重要途径。
  再次，保障相对人的合法权益。“现代法是维护人的尊严、尊重人的价值、保障人的权利的法”。⑧ 行政自由裁量权的扩张，给行政机关侵犯公民权利留下了空隙，容易给相对人的合法权益带来侵害。合理性审查是因应行政自由裁量权的扩张而出现的，合理性审查原则的确立，为司法机关限制行政自由裁量权提供了基本的依据，为广大公民提供了有效的司法救济途径，保障了公民合法权益免受自由裁量权的侵害。
  由于合理性司法审查在控制行政自由裁量权及保障人权等方面的突出作用，这一原则已得到现代各国立法的普遍承认和尊重。美国《联邦行政程序法》第706条规定：“对于独断专行、反复无常、滥用自由裁量权”的行为，法院“应当宣布为非法，予以撤销”。日本《行政案件诉讼法》第30条规定：“关于行政厅的裁量处分，限于超越裁量权的范围或者存在裁量权滥用的情况下，法院可以撤销该处分”。澳大利亚1977年颁布的《司法审查法》第5条规定， 执行法律作出的决定属于对法律授予的权力不适当运用的，法院可以进行司法审查，德国《行政法院法》第114条规定：“行政机关获授权可进行自由裁量时，对具体行政行为或对做出具体行政行为要求的拒绝或不答复是否因为自由裁量超越其法定界限或不符合授权目的而是否违法的问题，法院亦可审查”。我国台湾地区“行政诉讼法”第201条规定：“行政机关依裁量权所为之行政行为，以其作为或不作为逾越权限或滥用权力者为限，行政法院得以撤销”。我国《行政诉讼法》第54条规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。这一规定赋予了人民法院对具体行政行为的合理性审查权，但通说认为其深度和广度有限，使得许多合理性问题无法进入司法审查。然而，我国政府在加入WTO的议定书中，明确做出承诺：“中国应设立或指定并维持审查庭、联络点和程序，以便迅速审查所有与《1994年关税与贸易总协定》（“GATT1994”）第10条第l款、GATS第6条和《TRIPS协定》相关规定所指的法律、法规、普遍适用的司法决定和行政决定的实施有关的所有行政行为”。⑨ 上述条款为我国未来的行政司法审查发展指明了方向，对拓展行政合理性审查范围起到了积极作用。
  二、合理性司法审查范围
  行政自由裁量权的合理性审查范围，涉及行政职权与司法审判权的关系问题。合理性审查的目的是制约行政权，而不是削弱行政权，更不是代替行政权。合理性审查之所以必要，是“由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力”，⑩ 尽可能不做不理想的事情。因此，司法机关对自由裁量行为的合理性司法审查并不是恣意的、无限度的，而存在范围的问题。就司法合理性审查的范围而言，西方国家大都采取了普遍的法治主义原则，立法时采取概括式表明行政行为应接受合理性司法审查，同时以列举式立法技术排除部分行政行为接受合理性司法审查。合理性司法审查范围包括宽度和深度两个层面。
  1.合理性司法审查范围之宽度
  宽度亦称为广度，指的是什么样的行政行为应纳入到合理性司法审查中去，而不能被排除在外，这是范围界定的首要问题。现代国家的发展，无一不是行政权的日趋膨胀，为了限制行政权，体现“有权利便有救济”、“有权力必有责任”的法治理念，必然的趋势是合理性司法审查广度的日渐拓宽。“行政诉讼成熟之时，就是受案范围作概括式规定，也就是无受案范围之日……”(11) 这大致是对合理性司法审查广度扩展趋势的概括。纵观现代各国合理性司法审查的广度，基本已将各种行政自由裁量行为都纳入到司法审查中去，这一点可以从上述各国的立法看出。根据美国《联邦行政程序法》第706条、日本《行政案件诉讼法》第30条、德国《行政法院法》第114条等条款规定，自由裁量行为皆为可撤消、可审查的对象。在我国，《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件， 对具体行政行为是否合法进行审查”。第54条“行政处罚显示公正的，可以判决变更”。由此，我国的行政行为司法审查理论通说认为，人民法院对具体行政行为进行审查时，以合法性审查为原则，合理性审查为例外。……作为合法性审查的例外，行政处罚显示公正的，人民法院可以审查它的合理性。(12) 更有学者认为，《行政诉讼法》第54条关于滥用职权及行政处罚显失公正属于不合法范畴，我国的行政诉讼的法律规范体系中，司法审查只有一个原则，即合法性审查原则。(13) 对于上述观点，笔者不敢苟同。《行政诉讼法》第54条的规定， 本质上是对合理性司法审查原则的承认与肯定，明确了各种自由裁量行为（尤其是行政处罚）都可进行合理性司法审查。根据第54条的规定，对滥用职权的具体行政行为，人民法院可以判决撤销；对显失公正的行政处罚，人民法院可以判决变更。所谓滥用职权，即滥用行政自由裁量权，是指行政主体在自由裁量权范围内不正当地行使行政权力，行政机关并未超出授权的范围，不存在不合法的问题；所谓显失公正，是指行政机的行政决定是如此的荒谬，以致有一般理智的人都认为行政机关违反社会公认的公平规则，从而导致行为明显的不公正。滥用职权是从主体和行为着眼，显失公正则是从行为结果着眼。(14) “行政处罚显失公正”是形式上合法但内容极不合理的行政行为，即在法律规定的范围内不正当地行使行政权力，属于“滥用职权”的范畴，对其特别规定，目的在于赋予法院特殊条件下的司法变更权。人民法院认定是否属于滥用职权或显失公正，关键是确定行政机关是否在自由裁量权范围内不正当地行使行政权力，本质是对行政自由裁量行为的合理性审查。并且根据第54条“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销……（五）滥用职权的”这一规定，人民法院对各种行政自由裁量行为都可以进行合理性审查。
  2.合理性司法审查范围之深度
  合理性司法审查原则的确立并不意味着司法机关可以对自由裁量行为进行任意的、无限度的司法审查，而存在深度的问题。深度又称强度，指的是合理性司法审查应深入到什么样的程度，怎样的行政裁量行为将受到司法干预，才能既控制行政自由裁量权无节制地行使，又不至于导致权力失衡和行政效能的瘫痪，这是范围界定的根本问题。从价值判断的角度讲，合理性审查追求的是一种至善至美的境界，但是如果法院运用合理性审查原则去要求各种自由裁量行为的绝对公正、合理，对所有不合理或不适当的自由裁量行为都判决变更或撤销，那么行政效能将陷入瘫痪，政府所承载的一系列社会管理职能就难以实现，行政自由裁量权会变得名存实亡。尤其是由于行政裁量形态的不同，决定了司法审查深度必须要确定在一个务实的水平上。从各国的司法实践来看，对自由裁量行政行为的司法审查都定位在基本合理的水平上，即所谓的“基本合理原则”。(15) 美国对滥用行政自由裁量权进行合理性审查的深度，根据《美国联邦行政程序法》第706条的规定，定位于“专横、任性、滥用自由裁量权”或“用专断的反复无常的方式行使自由裁量权”；澳大利亚合理性司法审查的深度，根据司法审查法的规定，限于“该决定的作出是违反自然公正原则的”或“作出该决定属于滥用职权”；(16) 德国合理性司法审查的深度，根据《行政法院法》第114条规定，限于“超越其法定界限”或“不符合授权目的”；日本合理性司法审查的深度，根据《行政案件诉讼法》第30条规定，限于“超越裁量权的范围”或者“存在裁量权滥用的情况”。在我国，关于行政合理性司法审查的深度，根据《行政诉讼法》第54条的规定，限于“滥用职权”或“显失公正”。当各种行政自由裁量行为达到上述深度时，法院方可干预，运用合理性司法审查对其进行矫正，而其他一般的合理性问题被排除于司法审查范围之外。
  三、合理性司法审查的操作标准
  虽然《行政诉讼法》规定了“滥用职权”与“显失公正”作为合理性司法审查的深度，但两者过于抽象与笼统，尚缺乏明确的立法解释或司法解释，不具有可操作性。因此，对于法院来讲，要找到一些具体的操作标准（或者说合理性原则的考察因素），以判定行政行为是否合理，是否“滥用职权”或“显失公正”，进而决定是否作出变更或撤销的判决。
;