2018行政计划的基本程序研究

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　　　　摘要： 行政计划基本程序立法模式有：在行政程序法典中规定行政计划程序；制定综合 性的行政计划法典；分散规定模式。行政计划基本程序的相关制度有专家参与机制、信息公 开机制、计划的监督与评价机制、法律救济机制。在对相关理论进行深入研究的同时，也对 行政计划的基本程序进行理性的设计。
　　关键词：行政计划；基本程序；立法模式；相关制度；程序设计
　　Abstract:The basic procedures of administrative plan legislation include regula ting the administrative plan process in the administrative procedure code, estab lishing the comprehensive administrative plan code, and decentralizing the regul ation model. The related provisions of the basic administrative plan procedures
　　comprise the mechanism of participation by experts, information disclosure mecha nism, the mechanism for monitoring and evaluation, legal relief mechanism. In th e paper, the theories concerned are discussed and the basic procedures of the ad ministrative plan are rationally designed.
　　Key words: administrative plan; the basic procedures; legislatio n model; the related system; the program design
　　一、行政计划基本程序立法模式研究
　　
　　（一）在行政程序法典中规定行政计划程序
　　据目前所知，将行政计划程序纳入正式的行政程序法典的国家只有德国。德国在其1976 年的《行政程序法》中专门规定了确定计划程序，并且在其后的《行政程序法》历次修订中 ， 均保留了这一内容。受德国行政程序法的影响，日本1983年的《行政程序法（草案）》、韩 国1987年《行政程序法（草案）》中均有 行政计划内容的规定。但是，日本在1993年公布的《行政程序法》没有行政计划内容的规定 ，韩国1996年正式公布的《行政程序法》也没有规定行政计划程序。
　　国内行政法学者们对行政计划程序是否应纳入行政程序法典也存在较大的争议。如有学 者认为：“行政计划是反映行政主体事先安排各项工作的有关活动。它既不是行政立法，也 不是行政处分。”“行政计划不是行政法之范畴，而仅是行政学之概念，故不宜作为行政程 序法的内容。”?①也有学者认为，在我国未来的行政程序法中应当有行政计划的一席之地 ，至少应确定一些行政计划程序的原则和必经的核心程序，至于行政计划的范围如何确定， 可以借鉴德国及我国台湾地区有关经验，先将一些具体的对当事人权益产生直接影响的行政 计划纳入其中。②
　　德国《行政程序法》中对行政计划确定程序规定了几个重要步骤，即听证、裁决、变更 和废除，并对这些步骤作了详细规定。 我国台湾地区1990年的《行政程序法（草案）》由于受德国的影 响对行政计划程序的规定与德国大同小异，只是增加了计划的拟定和拟定计划的公开两项规 定。
　　（二）制定综合性的行政计划法典
　　为什么很少有国家和地区以综合性的行政计划法典的模式去规范行政计划程序，原因是：
　　第一，行政计划要规范的内容太过庞杂，包括立法计划、城市开发计划、旅游开发 计划 、土地开发计划、财政计划、环境计划、科技计划等，并且这些行政计划的实体规定和程序 规定都无法统一，所以制定综合性的行政计划法典难度过大。
　　第二，行政计划的形式五花八门。据初步统计主要有七种，即：目标；政策，方针 ；研究，预测，判断，程序；计划，方案；预算；策略，措施。要制定统一的行政计划法典 ，就必须统一其形式，能否统一，如何统一也是需要解决的难题。
　　第三，行政计划具有适时性、易变性的特点，而统一的法典往往难以适时变动，这可能 会妨碍行政计划因时而制、因势而动。
　　（三）分散规定模式
　　这种模式是目前世界上大多数国家和地区所采用的模式。日本、韩国和我国台湾地区原 本准备采用第一种模式对行政计划程序进行规范，这在其原先制定的行政程序法草案中都有 反映，出于种种原因这些国家和地区都在正式的行政程序法典中放弃了行政计划程序的规定 ，转而采用分散的模式对行政计划程序加以规定。如日本的《城市计划法》、《城市再开发 法》、《建筑基准法》中都有关于计划制定和实施方面的程序性规定。我国台湾地区颁布实 施的《都市计划法》、《区域计划法》也把行政计划的制定和实施程序作为其重要内容加以 规范。
　　比起前两种模式，第三种模式有其独特的优势，即行政计划的制定和实施程序就具体的 计划内容而言具有很强的针对性，这也就是此种模式为大多数国家和地区所青睐的原因。
　　（四）我国将来可能采用的模式探究
　　我国在规范行政计划程序上，目前采用的是第三种模式。但是，我国不会一直采 用第三种模式，采用第一种模式或第二种模式是大势所趋。尽管是否适宜在行政程序法典中 规定行政计划程序国内外学者观点不一，国外的现行法也唯有德国有此先例。为了使行政计 划程序有统一规范，使我国将来在制定行政计划时更加规范化和合理化，从而更好地为市场 经 济服务，更好的保护人民群众的合法权益。在制定统一的行政计划法典难度过大的情况下， 行政程序法典中对行政计划程序加以规范是较为合宜的。目前，由姜明安教授主持拟定的 《行政程序法（试拟稿）》中就有关于行政计划程序的内容。这是一种信号，相信我国在不 久的将来在制定行政程序法正式法典时必有行政计划程序的一席之地。
　　
　　二、行政计划基本程序的相关制度研究
　　
　　（一）专家参与机制
　　为了保障行政效益，仅仅靠确立总目标是不够的，还必须在准确地把握社会 现状和行政需要的动向的基础上，合理地分配可以利用的一切人力、物力资源，科学地具体 选择并设定在一定的时间内能够实现的最接近理想的状态，以此作为行政努力的具体目标 。高秦伟：《行政计划及其法律规制》，载《理论探索》2003年第5期。 而要使行政计划做到科学合理就必然要有专家的参与。“科学、实事求是也是行政机关在 编制，执行计划时必须遵守的一条重要原则。其要求行政机关在编制、实施和修改及废止行 政计划时都必须与国家和当地的自然的、社会的、经济的以及文化的诸条件相适应；应当注 重经济社会的协调发展，可持续发展和人的全面发展，促进公共资源有效配置；应当注意吸 收专家学者的建议。”?①所谓的专家参与机制，是指在行政计划的某些程序中，行政机关 为了使计划的制定和实施更科学、更合理而邀请各方面的专家学者参与到计划程序中来的机 制。关 于专家参与机制需要解决的两个问题：一是专家参与机制是否必须在规范行政计划程序的法 律法规中明确得到体现：二是行政计划的哪些基本程序需要专家参与。 　　关于第一个问题，据目前所知的各个国家和地区的行政计划程序都没有明确规定必须有 专家的参与，而实际上很多国家和地区在制定和实施行政计划时都是邀请专家参与的。也就 是法律法规一般不对专家参与计划程序作出明确的规定，是否邀请有关专家参与由行政计划 的制定者与实施者根据具体情况作出安排，而在实施中行政计划的制定者和实施者为了科学 合理的制定行政计划一般都会在某些程序中邀请有关专家参与。
　　关于第二个问题，即在哪些计划程序中必须或可以邀请专家参与进来。我们认为，在计 划制定过程中的立项程序、草拟程序和计划实施过程中的评价程序都可以根据其具体情况邀 请有关专家参与。在立项程序中，行政计划制定者可以邀请有关专家召开座谈会、论证会等 形式论证行政计划制定的必要性和可行性等问题，然后由制定者根据专家的论证和建议决定 是否立项。在草拟程序中，制定者可以邀请有关专家一起草拟行政计划草案，也可以委托有 关专家起草行政计划草案。在计划评价过程中，行政计划的实施者可以邀请有关专 家对计划 实施的实际效果进行评价，计划的制定者和实施者可以根据评价结果决定继续实施该行政计 划，还是予以变更或废止。
　　（二）信息公开机制
　　政府信息公开是现代行政法的一项重要原则，行政计划作为政府行政行为的一部分也必 然要受到该原则的约束。世界上很多国家和 地区的行政计划程序中都有关于信息公开的明确规定。如德国《行政程序法》第73条第（2 ）项规定：“依第17条第2款的规定，第17条第4款的要求，在确定规划程序中须以公告方式 为之。该公布应由行政机关在其官方公报，以及预计规划将产生效力的地区的地方日报上公 开其通知和要求的方式作出。”日本1983年《行政程序法（草案）》第1112条第2款规定： “计划提供公众阅览。”我国台湾地区1990年《行政程序法（草案）》第117条拟定计划之 公开的第1款规定：“拟定计划机关之直接上级机关于接到前条计划书后，应对指派其内部 所属单位或人员负责听证，并应将计划书登载于政府公报公告之。”这些国家和地区的行政 程序法或行政程序法草案在规定行政计划程序的内容时都对行政计划的公开作了明确规定。
　　
本文原文
　　（三）计划的监督与评价机制
　　计划的监督也是计划程序的重要方面，它是计划执行 过程中对计划执行单位完成计划的情况进行的检查、监察、督导和纠正……计划监督是计划 执行的保障性程序，有利于维护计划的严肃性，最能体现计划法治的原则和精神，因此这方 面的程序制度的积极意义也是非常明显的。计划的监督制度必须对相关的原则和规则包括监 督的主体、形式进行确定的规定。“针对我国传统计划工作的一个重要缺陷，计划制定后极 少对计划进行科学评价，使得行政计划常常脱离实际，给经济和社会发展造成损害的现象， 因此有必要建立计划评价机制，从而使计划更科学，定位更准确，更加适应现实的需要。” ?①
　　（四）法律救济机制
　　行政计划是行政主体为保证行政权力的有序行使，而对将来一定时期内所要完成的 行政工作的预先安排，它并不是一个具体行政行为，不直接针对相对人行使权力，而是类似 于 行政指导的一种行政行为。但行政计划的实施有可能损害相对人的合法权益，如果不为 相 对人设置一套法律上合理的救济机制，那么行政相对人受行政计划的损害将投诉无门，这 不符合我国社会主义法治的精神，也不符合有损害必有救济的原则。
　　
　　三、行政计划基本程序设计
　　
　　（一）计划提议程序
　　所谓行政计划提议程序是指行政机关的内部机构和人员认为某项事务需要行政机关制 定行政计划，从而向行政机关提出制定计划建议时需遵守的步骤和方式。这个定义表明，能 够行使提议权的主体包括行政机关内部机构和人员以及广大的公民、法人和其它组织，能够 接受行政计划提议的主体为有权管理提议所涉事务的行政机关。
　　行政计划的提议必须以法定的步骤和方式进行，这样才会产生法律上的效果，并且不妨 碍行政机关的正常运行。当然行政机关内部机构和人员的提议程序与外部人员和组织的程序 不能作等同设计，应分别设计：
　　1.内部机构和人员进行计划提议程序。当行政机关内部机构或人员在行政管理过程中发 现需要对某项事务制定行政计划时应当先进行初步的调查研究，随后根据初步的调查研究结 论制成初步调查报告以及行政计划初步设计，最后把调查报告和初步设计呈送行政首长。
　　2.外部组织和个人的提议程序。当外部组织或个人认为某项事务需要由相关的行政机关 制定行政计划时，需要制作行政计划建议书，建议书应写明提议者的姓名、地址或组织的名 称、地址以及拟呈送的机关名称和建议的事务，就该事务制定行政计划的理由和根据。在制 成建议书后连同其它相关材料一起呈送有权机关。
　　（二）计划立项程序
　　所谓立项程序是指行政机关认为某项事项需要制定行政计划的或者行政机关在接到行政 计划制定的提议后，经过充分的论证认为某事项确实需要制定行政计划的，从而把制定计划 作为本机关的任务确定下来的步骤和方式。计划立项设计的步骤和方式如下：
　　1. 制定可行性报告。行政首长认为需要时可指定有关机构或人员负责就某事项制定计 划制定可行性报告。
　　2.专家论证。行政首长在收到可行性报告后，认为需要进一步进行专家论证的可邀请有 关的专家召开专家座谈会或论证会，行政首长可以指定一人主持专家论证会或亲自主持专家 论证会。
　　3.会议讨论。由于行政计划往往涉及国家重大利益或多数相对人利益，故一般需要行 政机关召开会议，以民主集中的方式进行充分的讨论后才能作出决定。
　　4.立项决定。是否立项的决定可以由行政首长总结与会者的意见后单独作出，也可以 由与会者投票的方式，以少数服从多数的原则作出。;