2018司法审查行政程序强度的研究

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　　[摘要]行政程序是行政主体具体行政行为所经历的步骤、顺序、时限及所采取的方式。行政程序可以划分为法定行政程序和一般行政程序。法院在对行政程序进行司法审查时，应对法定程序违法区分不同情形、对一般行政程序遵守一定的基本理念，从而对法定行政程序和一般行政程序采取不同的司法审查强度。
　　[关键词]行政程序；法定行政程序；一般行政程序；司法审查强度
　　
　　行政主体行政行为的程序是否合法是司法机关审查行政主体行政行为的一个基本方面，司法机关对行政程序的审查强度涉及到司法权对行政权如何监控及其力度问题。但是，实践中行政案件复杂多样，况且目前我国尚无统一的行政程序法典，行政程序是否违法，司法审查行政程序的强度如何把握没有设定一个固定的、具体、详尽的强度，往往难以判断。为此，本文就司法审查行政程序的强度问题进行探究。
　　
　　一、司法审查行政程序强度厘定
　　
　　论题的阐述离不开对其所涉核心术语的清晰描绘。一方面，“行政程序司法审查强度”在我国现行立法上不是个法律概念；另一方面，“行政程序司法审查强度”在现在的行政法行政诉讼法学研究中也未能成为一个法学术语而进入研究人员的视域。笔者认为文章的起始对“行政程序司法审查强度”给予厘定是展开问题研究的前提。“行政程序司法审查强度”可称之为对行政程序司法审查的强度，该词是由行政程序和司法审查强度两个术语合成的。行政程序即行政主体所为行政行为经历的步骤、顺序、时限及所采取的方式。学术界对行政程序内涵与外延的理解大多不存在争议，而争议的焦点在于行政程序的类别。
　　不同的国家或地区对行政程序有不同的分类。美国的行政程序包括正式程序和非正式程序。奥地利分为行政调查程序、行政裁决程序和行政救济程序。日本分为处分程序、行政指导程序和行政申报程序三类。我国台湾地区学者通常从程序法或实体法角度划分行政程序。从程序法角度划分为：内部程序与外部程序；正式程序与非正式程序；行政立法程序与行政裁决程序。从实体法角度划分为：行政处分程序；行政契约订立程序；法规命令及行政规则制定程序；行政指导程序；行政计划程序；陈情程序等。
　　在我国，对程序的关注始于20世纪90年代。时至今日，可以肯定地说，对行政程序的关注是行政法治理论成熟的标志，它使人们认识到了程序的独立价值。程序不再仅仅是作为实体权利、义务或是法律关系实质性内容的形式和手段而存在，“公正的行政程序规则……同样反映着法治体制、法律正义观基本价值的核心”。有学者对行政程序的区分提出了较有价值的建议，将行政程序分为：(1)基本程序与非基本程序；(2)外部行政程序与内部行政程序；(3)羁束行政程序与自由裁量行政程序；(4)授益行政行为程序与负担行政行为程序；(5)重大瑕疵程序与轻微瑕疵程序。
　　理论研究的目的是为了解决实践中行政程序违法及其不同的后果，归根到底最重要的是为了给司法审查提供一套可操作的方法，服务于笔者的写作目的。根据从有无上升为法律规范的角度，行政程序可分为法定行政程序和一般行政程序两种。这里的法律规范不仅包括法律、法规，也包括行政规章。法定行政程序是指已上升为法律规范的行政程序，一般行政程序是指行政机关及其工作人员在行政活动过程中自然形成的，为大多数行政机关实际遵守的，有关行政权行使过程的经验和习惯。这种程序规则虽然被反复适用和遵循，但尚未上升为法律规范。对一般行政程序从外延方面进行刻画，实际上排除法定行政程序的范围，余下的就是一般行政程序，即法律、法规和行政规章以外的行政程序。
　　对于司法审查强度，各国用语表述不尽相同，英美法系国家多用“scope of judicial review”，中译文为“审查范围”；我国台湾地区多受德国行政法理论的影响将德文“KontroUdiehte”译为“审查密度”；而日本则多用“审查界限”。尽管世界各国的表述方式因侧重点不同而有所差异，在语义上也稍微有所差别，但所指对象及其内涵大体相当。一般认为，审查强度是指法院对行政行为的审查程度，即法院对进入司法领域的行政行为介入和干预的纵向范围。
　　司法审查强度问题从本质上说，是行政权与司法权博弈的结果，体现为司法最终性与行政自主性的关系问题。行政机关和司法机关虽然从事的都是执法活动，但二者活动的性质和方式并不完全相同。“行政主要是积极的、针对将来的塑造活动”，而“法院只能适用法律对具体的争议作出具有法律约束力的裁判”。一方面，行政行为必须接受司法对它的审查判断，即法治所要求的司法最终原则；另一方面，行政权的特性又要求行政权运行必须是高效权威的，这涉及到行政权的自主性问题，司法权要充分尊重行政权。行政自主性与司法最终性相互协调与妥协的结果就表现为法院对行政行为的介入和干预的程度，也就是司法审查强度。
　　结合上述两个术语，我们可以把行政程序司法审查强度的内涵界定为法院对进入司法领域的行政行为从行为程序的角度进行干预的纵向范围或程度。从外延上看行政程序司法审查强度包括法院对法定行政程序能否干预及干预的程度、法院对一般行政程序能否干预及干预的程度两个方面。
　　
　　二、我国目前对行政程序司法审查强度的规定及缺陷分析
　　
　　1989年颁布、1990年10月1日起开始实施的行政诉讼法，从司法审查的高度对行政行为提出了程序要求，将程序问题提高到与证据和法律依据并列的重要地位，规定是否符合法定程序是审查具体行政行为是否合法的必要条件之一，行政诉讼法在多处涉及行政程序问题，最突出的有第11条、第33条、第54条等。关于受案范围的第ll条第一款中有两处涉及行政程序问题。一是第四项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照、行政机关拒绝颁发或不予答复的”。另一处是第五项，“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的”。这两项中的“不予答复”实质上含有行政程序中的时限要求，若是在法律规定应作出决定的时间内未作出决定的，即是程序违法。第33条中规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”这实质上是反映了行政程序中的顺序要求。行政机关在作出具体行政行为时，必须遵循先取证后裁决的顺序，否则就是程序违法。程序违法的法律责任承担问题主要表现在第54条的规定中，该条规定：具体行政行为只有证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，才能判决维持，而违反法定程序的可以作为判决撤销并可责令被告重新作出具体行政行为的理由之一。也即一个具体行政行为即使实体方面不存在任何瑕疵，只存在程序不合法的问题，也不能判决维持。;