2018严格行政侵权行为责任的思考

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　　　　【摘要】现代社会生活中，行政权力呈不断扩张的趋势，渗透到社会生活的各个方面。由于行政法治的落后，由于行政权被滥用而导致的侵犯相对方法益的现象极为普遍。本文力求以为建设服务型政府为人民服务为基本立足点，拟对行政侵权行为责任作简单论述，在对行政侵权行为重新定义的基础上，明确了该行为的行政责任性质，主张对侵权行为主体适用严格的归责原则，并要求对行政侵权造成的精神损害也要给予赔偿。
　　【关键词】服务型政府；行政侵权行为；行政责任
　　【正文】
　　一、基于构建服务型政府对行政侵权行为责任研究的意义现阶段，在完善我国社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的进程中，为社会制定公共政策、提供公共产品和公共服务被认为是各级政府的核心职能。这就对我国政府转变职能建设服务型政府提出了要求。
　　早在20世纪90年代中期我国便开始了建设服务型政府的改革实践。十六届三中全会后，服务型政府建设进入了新的发展阶段。党的十七大提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府，并提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。在2008年，我国完成了以大部制为核心内容的国务院机构改革，其主旨就是要建立服务型政府。其后，包括重庆在内的省、直辖市抓紧地方政府的大部制改革，其具体方案拭目可待。然而，服务型政府的建设作为一项系统的行政改革工程，它不仅仅是改革各级政府部门的机构设置以便于统筹协调各级各部门行政职能的施行，更是内在地要求政府机关及其工作人员切实转变长期以来严重的的“权力本位”、“官本位”等执政理念，代之以“社会本位”、“民本位”等思想观念，以人民群众的利益为执政兴国的出发点和落脚点，“为人民服务”。
　　本文力求以为建设服务型政府为人民服务为基本立足点，拟对行政侵权行为责任作简单论述，期待读者能够对社会普遍存在的行政侵权行为给予更多的关注，做出更有益的研究成果为建设法治、诚信、责任的服务型政府提供决策参考。
　　二、关于行政侵权行为关于侵权行为，我们能首先想到的是民事侵权行为，而且在现实的生活和学术研究中通常所指侵权行为在很大程度上就是指民事侵权行为。从古到今，从国内到国外，理论上对私法领域（民事）侵权行为的研究已颇为系统而且深入。相对于此，对作为公法领域的行政侵权行为的探讨则稍逊一筹。但就现有研究成果，学界并不乏对行政侵权行为的合理定义，如把行政侵权行为定义为：通常是指行政主体及其公务人员在行使职权或履行职责的过程中，违法（包括部分不当）实施的侵害相对人合法权益的行为[①]；是指国家行政机关或者行政机关的公务员在执行公务中侵害公民、法人的合法权利和利益造成损害的行为[②]；是指国家行政机关及其工作人员作出的职权行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的事实[③]；是指国家因行政机关或者工作人员执行职务中违法侵害公民、法人或者其他组织的合法权益而依法承担的赔偿责任[④].分析以上定义，有些问题值得探讨，以便对行政侵权行为作出更为科学的定义：
　　第一，关于行政侵权行为的主体。
　　首先，行政机关作为行政侵权行为的主体毋庸置疑，但是对以上定义各自阐述的两个主体中后一个主体究竟应当如何表述，是“公务人员”或者“公务员”还是“工作人员”？
　　其次，是否还存在其他主体？例如，姜明安教授认为应该对《国家赔偿法》中的侵权行为主体做扩大解释，既包括行使行政职权的各级政府及其所属部门和机构，也包括法律、法规授权行使行政管理职能的社会组织和受行政机关委托进行行政管理的组织或个人[⑤].
　　再者，对自愿协助公务的人员[⑥]如何对待。有文章将其作为几种特殊的行政侵权行为主体之一[⑦].
　　第二，关于行政侵权行为的违法性。违法行为不管是否造成实质的损害结果，肯定是对行政相对方正当权益的侵犯。但是，合法行为如果造成了对相对方潜在的损害威胁或者是现实的损害，是否成立行政侵权呢？对此，本文将在进行定义的时候予以解答。
　　第三，关于行政侵权行为侵犯的客体。以上定义都以客体须“合法”即有法律的明确规定为界，然而这样的界定显得狭隘，有学者主张以“法益”作为该侵权行为客体，即包括合法权益和可保护的但法律不禁止且没有明文规定的权益[⑧].基于以上简析，笔者认为，行政侵权行为是指行政机关、有权组织及其工作人员履行公职损害相对人法益应当承担损害赔偿责任的行为。这里，行政侵权行为的主体不仅包括行政机关及其工作人员，还包括经法律法规或行政机关授权的组织或个人，而自愿协助执行公务的人员笔者也认为只能作为特殊的主体予以专门规定；行政主体的行为是否违法不应当影响侵权行为的成立，某些合法行为只要造成了相对方财产、人身或精神的损害，本质上都是对相对人法益的侵犯，承担的也不仅仅是补偿责任，只是责任大小或者是不要求承担惩罚性赔偿责任。因为从根本上来说，有些法律规定本身就存在问题。例如，2008年的三聚氰胺事件暴露出的，国家依照合法的免检制度对相关“符合”规定的奶制品不予质量安全检查的不作为行为，最终导致了对食用该产品的婴幼儿的生命健康的严重危害。笔者认为这是一种国家基于合法作出的行政侵权行为，国家也理应和企业一道承担相应的侵权责任；行政侵权的客体不仅包括法律法规规定的权益，也应该包括可保护的法律法规不禁止但没有明文规定的权益。
　　三、关于行政侵权行为责任
　　1、行政侵权行为责任的发展简史
　　在私法领域，从最原始的“同态复仇”理论开始，我们认为侵权行为主体对造成的损害承担责任本来是天经地义的事情，但在公法领域，行政侵权行为主体对其给相对方造成的损害承担侵权责任至今也只有一百多年的历史。在集权的专制统治时期，履行统治职能奉行“主权至上”、“朕即国家”、“国王不能为非”等专制统治理论，统治者与被统治者之间的权责关系严重不对等，统治者的责任被豁免，即便对被统治者造成了损害也不承担责任，偶然得对损害的救济也只是统治者仁爱的“恩赐”。随着“社会契约”、“天赋人权”等观念日益深入人心，“豁免”原则开始被动摇，一直到二战结束以前，有限责任原则得以确立。二战以后，行政侵权的赔偿责任被更高程度的肯定，许多国家都制定了国家赔偿法。新中国成立以前的几千年，我国是一个重皇权、重官权，轻民权、轻人权的专制国家，行政的侵权行为没有任何责任可言。新中国成立后，于1954年我国通过了第一部宪法，明确规定“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利”。但是，1975年第二部宪法和1978年第三部宪法却取消了该行政侵权责任条款。1982年第四部宪法通过，82宪法不仅恢复了该责任条款，还将侵权赔偿责任的主体由“国家机关工作人员”扩大到“国家机关和国家工作人员”。1994年第8届全国人大第7次会议正式通过了《国家赔偿法》，标志着我国行政侵权行为责任制度正式全面建立。但是，在中国这个有着几千年专制历史的泱泱大国，该法的实际运作可以说很不顺畅，也很不能让国人满意。伴随我国民主、法治的现代化进程，也受西方新公共管理理论思潮的影响，建设服务型政府更是要求从行政法律制度上保障行政相对方法益并限制规范行政权利。进一步要求完善行政侵权行为责任制度，建设法治、诚信、责任的服务型政府。
　　2、从民事责任到行政责任，关于行政侵权行为责任性质的界定关于行政侵权行为责任的性质，不同法系、不同国家的法律规规定和理论认识都不尽一致。一种理论认为属于民事责任，该理论在普通法系国家较为普遍。因为这些国家本身没有公法与私法的划分，再加上深入人心的“平等”观念，其民众对责任的性质不需要区分；另一种理论认为属于行政责任，以法国为代表的大陆法系国家多行该理论。x