2018略论行政法的先决条件与客观基点

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　　　　在行政法学研究中，人们更多地是从某一视角来认识行政法，因而缺少一种整体、综合的观念，对行政法的概念关注较多却对行政法的本体与价值理念之探究较少。笔者以为，我们应探求行政法的全体(综合)存在，从而避免在行政法学研究上犯类似于“盲人摸象”的以部分代整体或以偏概全的错误。我们不仅要确定行政法的概念，而且还须探讨行政法之体用，还要观察行政法的决定和影响因素。所有这些对行政法学的研究都是十分必要的，果如此，就能收到构建起行政法理论大厦之理想效果。而在行政法学研究中人们容易忽视行政法的决定和影响因素(法律势力)—环境或背景，即行政法的第一现象。因此，本文只就这方面的问题作些探讨。
　　一、行政法的先决条件
行政法并不是任何时代、任何国家都具有的一种法律制度和一个法律部门。从历史上看，它产生于近现代国家，是民主制度的产物。它的形成和发展都必须具备一定的政治、经济、社会、文化等条件，否则，就不会得以生存。虽然在古代某些国家(如我国)有有关行政管理的规范，但并不能因此就认为古代有行政法。那种认为古代就存在行政法的观点是与历史事实不相符合的。此种观点无疑是以今人的眼光和现代的标准看待过去。在古代，人们根本就没有行政这种价值观念，也不存在类似于今天的行政法法律部门，更没有国家权力分工或分立、民主政治等制度和观念。有人认为行政法的产生主要是受三权分立学说和体制的影响。笔者以为行政法得以产生、存续和变化发展的条件主要在于:民主宪政、法治和行政组织条件。
(一)民主宪政制度
民主，是行政法产生的首要条件。没有民主也就不会产生对法治和行政法的需求，正是有了民主的观念和制度，现代意义上的行政法才有得以生存和发育的土壤与环境。有了民主才使得行政法成为人民利益保障的工具。民主作为一种政治制度，其核心是人民当家作主，国家的一切权力属于人民，人民委托少数人组成一定机构代行权力，人民通过法律规定着国家权力的依据、运行过程和归属，国家权力应始终接受人民的监督。民主政治要求国家权力实行分立(或分工)，没有国家权力的分工和它们之间的联系与制约，也就没有宪政、没有民主可言。.在近现代资本主义国家，国家权力分为立法权、行政权和司法权，三权分别由不同的机构行使，防止任何一方滥用权力，从而达到相互制约与平衡的目的。没有权力制约机制，也就不可能有近现代法治，更不可能有200多年历史的行政法。
民主还需宪政化，民主与宪政相结合就使民主制度具有了牢固的基础和权威。以宪政为背景的三权分立(或分工)及制约机制使行政法成为可能和需要。这里应注意的是，并不是只有三权分立的国家才有行政法。笔者以为只要一国具备民主宪政观念和制度的条件，行政法也就有其赖以生存和扎根的土壤。那种认为行政法必须以三权分立与相互制衡为前提条件的观点，是有所偏狭的。它否认了在同样具有民主宪政制度却并没有实行三权分立的社会主义民主国家中(或者其他性质的国家)产生行政法的可能。对国家权力必须作出区分，但是各种不同的权力之间并不必然相互独立和相对立，它们是既相联系又相制约的。如在黑格尔看来，行政权与立法权、司法权三者并不相互独立和抗衡，他认为各种国家权力之间既相区别，每一种都自成一个整体;同时各种权力又共同“构成一个单个的整体;“各种权力只应看做是概念的各个环节而被区分着。”在笔者看来，每个国家都有自己的特殊性，没有必要也无可能完全照套一个“三权分立”的模式来建构国家权力分立体制。每个国家根据自己国家的人民意愿建立起与本国文化传统相适应的民主宪政制度，即会产生对行政法的需求。在我国这样一个实行议行合一的社会主义民主国家，同样需要通过法律对国家权力和国家事务分工进行有效的规范。
在我国，人民民主制度是我国根本的政治制度，它代表了我国国家性质，是现代民主的高度形式且为我国宪法所确立。人民当家作主，一切权力属于人民，人民享有参加对国家事务管理的权力，是社会主义民主的本质和核心。在组织形式上实行的是人民代表大会制度，人民通过人民代表大会制度来行使权力并监督政府。宪法不仅确立了人民民主制度，还明确了人民的民主权利、监督权利。在国家机构的设置和国家权力的分配上，我国虽没有实行三权分立制，但“议行合一”制也包含了国家权力的分工与制约。立法权属于立法机关，行政权属于行政机关行使，司法权由司法机关行使，从根本上确立了人民对公共权力的制约关系，防止公共权力及“公仆”对人民权力和利益的侵犯。即使出现侵权现象，也可以通过一定程序和途径及时纠正和弥补。可见在我国，行政法同样具有民主宪政的先决条件。
(二)法治
法治与人治相对而言，它既是一种状态又是一种政治理想。它包含着许多观念诸如权力必须受到制约、法律面前人人平等、公民权利必须获得保障等等。法治是现代民主政治的必然要求和保障，法治与民主总是相伴而行，没有法治也就没有真正的民主。法治的标志在于法律是否由人民制定，是否切实维护人民的利益和意志;它要求“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”;法治不仅是治民的，更要求治官。国家机关及其工作人员的活动必须在宪法和法律的范围内进行，否则就要承担违法责任。法治与行政权有着密不可分的联系。行政权的正常运行不仅要有民主的前提，还应要有法治的约束。行政机关的守法即法应约束行政机关及其公务人员，是法治的核心。“对行政权力的制约是法治的原本含义，法治理论自始至终都是一种对权力进行控制的学说.。要求公民守法不是法治理论的主流，让权力服从于法律才是法治理论的核心。法治本身的含义就是掌权者可以在万民之上，但他却必须在法律之下。”建国几十年来的法制建设，已使我国的法治状况有所改观，具备了一定基础。法治的现实状况虽还有诸多令人不满意之处，但这是需要改进和完善的问题。法治状况已为行政法的存在和发展提供了较充实的条件。
随着民主、法治观念的深人人心，民主法治意识的加强，人们愈来愈强烈要求行政机关依法行政。人们普遍要求行政机关不得随意行政而必须受法律规则的支配和监控。人们的观念和要求为行政法提供了坚实的社会意识基础和社会心理保障。依法行政为世界各国所公认的行政权力行使应遵循的基本原则，现代行政与法不可分，无法律即无行政。行政机关作为执行法律的机关首先就必须做到自身依法、自身守法，在法律规则下行政而不得有任何法外的特权。法不只是约束老百姓的法，更是规定和约束行政权运作的法。行政权一旦被非法地行使，就会造成比公民违法要严重得多的后果，它会构成对国家和社会的一种独特的威胁。政府的违法行为不仅会侵害到公民的权益，而且还会错误地教育和引导人们的行为。“政府是一个感染力极强的以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己的楷模行为教育整个民族。”如果行政机关任意行政和滥用行政权，就会使人们无视法律从而孕育无政府状态。因此，行政权必须在法律之下行使。
〔三)行政组织体系
任何国家权力都必须要由一定组织来行使，否则，权力“只是一大堆或一大群分散的原子。”而不具有任何力量。既然对国家权力要进行分工，那么所划分的国家权力就必须由不同的国家组织来行使。行政权是国家权力的一种，它必须要由一定的组织来行使和履行相应的国家职能，而这一国家组织就是行政机关。在我国，行政机关是国家机构体系的组成部分，与其他国家机关共同担负起履行国家职能的任务，它是国家权力机关的执行机关，负责执行和实施法律、从事国家行政事务的管理。没有行政机关就没有行使行政权力的组织，国家机构的设置就会残缺不全，国家机构体系就难以正常运转，法律的实施就没有组织保障。不仅在国家权力的分立或分工上需要由行政机关来行使行政权，而且就行政权而言也还需要作出内部分工。行政权不可能统一由一个行政机关来行使，它必须由行政机关的组织体系来完成，因此在行政机关系统内还应划分不同的部门来分别行使一定的行政职权，从而在层级之间、职能之间、中央与地方之间就行政权实行合理的配置和分工，使国家行政权存在于一种有序的组织状态中。另外，行政组织是由个人构成的，行政事务的客观性质决定了行政事务必须具体由个人来执行和实现。因此，行政组织体系中还应包括公务人员。
随着现代国家行政职能的扩大，现实中除国家行政机关组织体系为行使行政权力的组织外，一些公益性组织也履行某些行政职能而成为行使一定行政权力的组织，行使一定行政权力的行政组织呈日益膨胀和复杂化趋势。但行政权力主体主要表现为行政机关，行政机关的行政组织体系是行政法的先决条件之一。
行政机关是每个国家的政治体制中唯一不可缺少的成分，在国家机关和国家生活中居于中心地位，其执法的地位日益提高。“无论其法定权怎样，国家行政机关都典型地能够并且被要求制定国家的重要政策，同时它也自然地参与执行这些政策。”今天，行政机关的活动范围.、领域、强度都日益增强，它们不仅执行政策，而且还提出政策、创议法律或制定法规而成了实际上的立法者。行政机关的这种地位，使得法律规范的实施有了有效的组织作为支持，但另一方面又要求制约行政力量，限制行政权力的扩张。
　　此外，人们的观念、文化传统、社会经济条件等也在一定程度上影响和制约着行政法。
　　二、行政法的客观基点
行政法是一种法律规则，这种规则的基点是什么，在国内人们众说纷纭。笔者以为，这一基点本身并不是一种法律规则或法律制度，而是这种法律规则或法律制度的支撑体，是行政法所围绕的核心和基本点。行政法的这一基点只能是行政权，舍此而无其他。无论是从历史渊源还是从行政法的内容、性质以及行政法所要达到的目的来看，行政法都是以行政权为支撑点的。行政法就是规范行政权的法—或为行政权提供依据、或为行政权的行使提供标准、或控制行政权的行使、或因行政权行使不当而致的救济。
以行政权为行政法的基点，在各国行政法中具有普遍性。行政法，虽然在不同的国家有不同的观念、认识和理解，但有一点却是共同的，即行政法实际上所涉及的基本问题是行政权。从各国法的规定、人们的观念和学者们的界定即可得出这一结论。以下具有代表性的观点即可证明之:其一，行政法是“公法中规定行政机关权力和职能的分支。它所涉及的基本问题是国家行政机关对权力的运用。”其二，行政法是“阐述和规定政府机关的职能和权力的原则、规则汇编。这些机关的职能在于对国家政策的制定和实施。”其三，行政法是管理政府行政活动的部门法。它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害者给予法律补偿。”其四，“行政法是有关行政组织、行政活动和行政救济之法，即行政权之法。”其五，法国行政法学界一般认为行政法是调整行政活动(行使公权力的活动)的国内公法。其六，行政法是“调整与规定国家行政权力的法律，它主要规范承担行政权力的组织、行政权力的活动以及对行政权力适用所产生的后果的补救。”