2018也谈行政法院的设立

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　　摘要：为解决我国当前行政诉讼中存在的诸多问题，不少有识之士建议在中国设立独立的行政法院。本文认为在中国设立独立的行政法院不仅难于达到制度目的，而且会引发许多新的问题，所以我们应该在现存司法体制下采取更为务实有效的改革方法来解决现有的问题。
关键词：行政法院行政机关司法体制
一、设立行政法院难于达到制度目的
提出设立独立的行政法院主要是源于当前中国行政诉讼中存在着诸多问题。其中比较突出的有：法院（合议庭、法官）不独立，法院自身权威不够；行政机关无视法院权威，司法权难以有效制约行政权；行政案件执行难，特别是行政机关的败诉案件执行难；司法不公普遍存在等等。这些问题长期以来一直束缚着行政诉讼工作的顺利进行，为了很好地解决这些弊病，设立行政法院的构想也就顺理成章地提了出来。但是这些仅仅是纯理论上的推想而已。回到现实，我们就会发现是另一种情况。毋庸置疑，即使设立一套再科学合理的行政法院系统，对上述问题也是无可奈何。因为，我们设立的独立的行政法院再独立也无法独立于现行政治体制，其必然与行政机关有着千丝万缕的联系，也必然只是由一群并不职业的法官组成的审判机关。对其有太多的期望和寄托是没有道理的。在此，我想特别提到的一件事情是，不久前我有幸看到一份县人民法院向县人民代表大会作的工作报告。报告中颇有意思地提到：“过去一年中，在县委、县政府的正确领导下，我院招商引资工作成绩显著，共引资**万元，被县委、县政府、县招商引资办公室评为‘招商引资先进单位’”。由此，我想我们即使设立“独立的”行政法院，其也难免会成为一个新“招商引资先进单位”。
二、设立行政法院可能引发新的问题
设立行政法院难于达到其制度目的，解决理想中想要解决的问题。与此同时，行政法院的设立却会引发许多现实的、棘手的新问题。
其一，独立的行政法院将更难于抵挡来自行政机关的压力和影响。试想，就连宪法明确规定的“依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的人民法院都无法避免来自行政机关的干预和影响，何况是更为势单力薄是行政法院？行政法院也必将在现有的体制中运行，一样要受到现有的体制的约束，说“独立”就能够“独立”是太理想化了。
其二，行政法院的设立必然使行使行政案件审判的审判组织在现有的人民法院行政庭的基础上再行膨胀。这与我国当前机构整合精简的总体思路是不相符的。许多现在看起来是属于行政诉讼的纠纷争议，将会以平权的民事纠纷争议形式存在和通过民事诉讼得到妥善解决。此外，即便是尚存的行政领域，随着依法行政的深入和行政工作人员素质的提高，行政违法现象将锐减。那时，庞大的行政法院的存在就可能会是一个制度负担。
其三，行政法院的存在，必然会产生行政法院和普通法院在管辖中的争议和混乱。
其四，在一个幅员辽阔、地域广袤的中国设立一套全新的行政法院系统，无疑是一项浩大的工程，这样一项浩大的工程必然会给国家财政造成巨大的负担，最终转嫁给广大的税人。
三、国外经验及我们对待国外经验的态度
回到行政法院的设立问题上，我们就不能看到大陆法系主要国家设立了行政法院就认定中国也要设立行政法院，要意识到行政法院并非大陆法系的必由之路，更非中国的必由之路。我们还应该问问自己：法国和德国设立行政法院的独特历史背景是什么？假如当初没有设立行政法院，现在法德还会设立行政法院吗？法德当前的行政法院体制不存在问题吗？没有设立行政法院的国家是不是也能很好地解决行政纠纷，甚至比设立了行政法院的国家解决得更好？在弄明白这些问题的基础上再冷静地思考中国的问题是什么，中国又需要什么。
四、现有问题的解决方法
设立独立的行政法院不能成为解决中国当前行政诉讼中存在的诸多问题的出路，那我们的出路在哪？对此，本文无法给出明确的、肯定的回答，更无法设计出一套“药到病除”的方案来解决问题，同时类似方案是否能存在也值得怀疑。因为我们面临的绝非是一个简单的问题，而是一个涉及政治、法律、文化、历史传统等诸多方面的社会问题。可以说，当前行政诉讼中存在的许多问题，实质上都是整个司法体制的问题，而非行政诉讼独有的问题。这些问题的解决，只有在整个司法体制改革中进行，行政诉讼想“回避”司法体制改革难题，另辟新径来解决这些问题是不可能的。