2018政府信息公开中的可分割性原则及其司法运用——对赵某不服不予信

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　　【关键词】田中二郎 行政法 行政行为
一、基本案情
　 原告赵某系上海市杨浦区长阳路394弄X号居民。因该段地块进行道路改建工程，原告所住房屋于2003年4月22日被杨浦区人民政府强迁。2008年7月8日，原告赵某向被告上海市杨浦区房屋土地管理局提出政府信息公开申请，要求公开大连路（霍山路-控江路）道路改建工程中银行出具的拆迁人拆迁补偿安置资金证明（包括后续到位资金证明）。被告立案受理后，认为原告申请获取的信息涉及第三人的商业秘密，遂分别于2008年7月14日和2008年7月17日向拆迁方上海桥盛拆迁公司、贷款方上海建设银行杨浦支行征询意见。两权利人均不同意公开信息。在第三方不同意的情况下，被告于2008年7月29日作出《政府信息公开答复书》，内容为：赵某申请获取的政府信息涉及商业秘密，权利人不同意公开，本机关因此不予公开。赵某不服，于2008年8月8日向上海市房屋土地资源管理局提出行政复议，上海市房屋土地资源管理局经审查，于2008年10月28日作出维持的行政复议决定。赵某仍不服，于2008年11月向上海市杨浦区人民法院提起行政诉讼。
　 经审理，杨浦区人民法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第4条、《上海市政府信息公开规定》第5条之规定，被告负责本机关政府信息公开日常工作，故被告具有对本机关政府信息公开的职权。根据《信息公开条例》第22条的规定“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容”，被告可以根据原告的申请，对已获取的信息予以公开。因此，被告作出的被诉具体行政行为，适用法律不当，应予以撤销，并重新作出答复。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第（二）项的规定，判决撤销被告上海市杨浦区房屋土地管理局作出的《政府信息公开申请答复书》的具体行政行为，被告上海市杨浦区房屋土地管理局应于本判决生效之日起30日内向原告赵树金重新作出书面答复。
　 一审宣判后，双方均未上诉，一审判决现已生效。
　 二、法律分析
　 本案争议的焦点在于原告赵某申请公开的政府信息中是否含有不应当公开的内容，以及如果含有不应当公开的内容，信息本身能否作区分处理。要正确处理本案，关键在于准确理解和界定信息的“可分割性原则”。
　 （一）可分割性原则的法律依据及内涵
　 可分割性原则（Severability）又称可区分性原则，最早由美国《信息自由法》针对豁免公开条款而设置的一项原则。该原则的设立意味着，凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密信息，都应毫无保留地予以提供。根据这项原则，信息中可以合理分离的任何部分，在删除根据豁免条款应予保密的部分之后，应当提供给请求获取信息的任何人。[1]
　 在我国，可分割性原则主要体现在国务院《政府信息公开条例》第22条。根据该条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。另外，《上海市政府信息公开规定》第23条第（六）项也明确规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但能够区分处理的，应当告知申请人可以部分公开及其获取方式和途径；对不予公开的部分，应当说明理由。从以上规定可以看出，可分割性原则是指，尽管被申请的政府信息包含有不予公开的内容，但如果能够将不予公开的内容与可以公开的内容区别开，行政机关应向申请人提供可以公开部分的政府信息。[2]此项原则设定的目的是为了提高信息的利用率，充分保证公众知情权的实现。
　 （二）对违反可分割性原则进行司法认定的考量要素
　 行政机关对依申请的信息决定是否予以公开，需进行诸多的事实认定和行政裁量。在行政权行使过程中，行政机关首先应判断申请的信息是否涉及不公开内容；如果涉及不公开内容的，还应判断信息本身能否进行区分处理；如果能够作区分处理的，最后根据区分处理的情况决定公开哪些部分。行政诉讼的本质是对行政活动及其过程进行司法控制，法院对行政行为的司法审查也遵循这种思路，对是否违反可分割性原则从三个方面加以判断。
　 1．是否含有不公开的内容。如果申请公开的政府信息完全属于公开范围的，对信息进行区分处理将无从谈起。因此，可分割性原则必须是以信息中含有不应当公开的内容为前提。也就是说，必须首先判断申请人申请公开的信息是否属于国务院《政府信息公开条例》第14条第4款规定的国家秘密、商业秘密及个人隐私等免于公开的情形。[3]
　 审判实践中，法院由于欠缺相应的操作规则和专业能力，在行政裁判中认定国家秘密、商业秘密及个人隐私存在一定难度。因此，法院应更多地尊重和考虑行政机关的判断意见及权利人的认同意见，特别是在对国家秘密的认定上更应如此。只要根据1988年《保守国家秘密法》中国家秘密及其密级具体范围的规定，按照法定程序确定密级的，就属于国家秘密，[4]法院一般只对其作形式审查。[5]对商业秘密的审查判断，应主要根据1993年《反不正当竞争法》对商业秘密的定义。[6]该法第10条规定将商业秘密界定为不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。1995年国家工商局发布的《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》进一步细化了法律规定中的“商业秘密”的概念，以指导工商行政执法，其中的内容对司法认定也有参照价值。对于政府获取的个人信息中哪些涉及个人隐私，我国尚无明确的法律规定。司法实践中，可以从教育状况、财务状况、现在或过去的身体状况或精神状况、就业史、家庭或个人关系、家庭住址和联系方式等方面进行判断。一般来讲，这些信息都是个人不愿为外界知晓，公开后将给个人生活带来不利或不便。
　 2．能否作区分处理。根据国务院《政府信息公开条例》第22条的规定，“能够作区分处理”是判断信息能否区分处理的关键。[7]具体而言：首先，“区分”是指涉及不应当公开的信息内容可以区别于其他部分的信息内容。但在两种情形下，信息可认定无法“区分”：一是删除不得公开的信息后，行政文件中所剩余的只是无意义的文字、数字或已经被公开了的信息；二是提供任何一部分都有可能使当事人推测出其他部分的内容而获知整个信息的内容。其次，“处理”是指在技术上两种信息可以相互分离。分割的方式包括整体与整体的分割及部分与整体的分离。如果两种信息独立成体，可进行整体与整体的分割，这时从形式上讲选择公开的只是部分文件；如果两种信息不能独立成体，但可以通过遮盖等方式实现免于公开信息部分与整体的剥离，这时尽管从形式上讲公开的是整个文件，但内容本身存在残缺。
　 3．未作区分处理。未作区分处理有两种表现形式：第一，完全未作区分。即完全未作区分而不予公开和完全未作区分而予以公开。相应地，前者可能引发信息公开诉讼，后者可能引发信息公开反向诉讼。第二，区分未尽。即应当公开的信息与不应当公开的信息尚处于混合状态，不予公开的内容夹杂应予公开的内容，公开的部分夹杂不应公开的内容。相应地，前者可能引发信息公开诉讼，后者可能引发信息公开反向诉讼。
　 （三）本案对违反可分割性原则的审查
　 1．基于可分割性原则的举证责任
　 信息公开行政诉讼相对于其他行政诉讼案件的特殊性是，行政机关单方掌握信息资源，对审查是否应当公开存在便利和优势，理应承担更多的举证责任。本案中，被告认定申请人申请公开的信息涉及到案外人的商业秘密，在完全未作区分处理的情况下，而作出了不予政府信息公开答复书。在作出答复书之前，从过程上说，被告自身应当经过了对涉及不公开内容的判断、对能否区分处理的判断，以及基于以上两个判断而对信息作出的区分处理。被告应当证明上述行政行为的作出过程合法、合理。由此，本案中被告承担的举证责任应当包括：一是原告申请的信息属于商业秘密的范畴；二是原告申请的信息本身无法作区分处理。
　 另外，本案中，由于被告已针对原告申请作出了明示拒绝的答复，实际上对原告提出申请的事实予以了认同，因此，原告无须就此提出证明。但是，本案原告应当证明其申请获取的政府信息系出于自身生产、生活、科研等需要。[8]这是法院对其申请人资格予以认定，进而支持其获取政府信息的实体权利的前提。对此，可从原告居住的房屋是否位于基于补偿安置资金存款证明而颁发的拆迁许可证的拆迁范围来加以认定。由此可以看出，在本案中，被告承担主要的举证责任，原告承担特定情形下的必要举证责任。
　 2．对是否违反可分割性原则的审查
　 首先，申请公开的政府信息是否涉及商业秘密。本案中被告更多地考虑了权利人的保密意愿、他人获取的难易程度等因素。在征询的意见中，拆迁方认为资金证明中包括了开户账号等经营性信息，公开后可能导致市场竞争优势受损；而银行则以为储户保密经营原则不同意公开。由于判断商业秘密往往涉及较强的专业性，根据有关法律规范的规定，[9]本案法院尊重了行政机关的判断及权利人的意见。
　 其次，原告申请的信息本身能否作区分处理。能作区分处理的先决条件是申请公开的政府信息不完全涉及商业秘密，即包含应予公开的内容。本案中，原告申请银行出具补偿安置资金专用存款帐户的存款证明，系开发商申请领取房屋拆迁许可证的前置性条件，后续资金证明也是监管部门对拆迁人进行资金监管所必需。对此项内容进行公开不仅关乎原告权益，也利于公众监督重大建设项目的批准和实施情况。从区分处理的技术而言，两种信息相互分离并不困难。实际上，原告申请公开的信息属于结论性意见，即拆迁公司账簿记录金额与该公司向银行交存的安置款金额一致的结论，以及银行予以确认的签章证明。而对于文件中包含、援引的专用存款账号等不予公开的信息，完全能通过对信息做重新处理或遮盖进行分离。