2018论环境标准在行政诉讼中的效力—以德国法上的规范具体化行政规则

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　　摘要：一般说来，环境标准是否具有拘束法官或者法院的效果取决于它的法律性质。但是，近二十年来，在以德国为代表的一些发达国家开始承认传统上只具有内部效力或者间接外部效力的环境标准作为法院裁判行政案件的依据。德国法上把这类环境标准称为规范具体化行政规则。尽管这种做法对传统行政法理论提出了挑战并因此遭到部分学者的批判，但支持者认为，规范具体化行政规则有其法理上的根据。我国承认这类环境标准对法院之拘束力有其必要性和可行性。当然，要发生拘束法院的效果，必须满足一定的条件。  http://
关键词：环境标准;规范具体化行政规则;行政诉讼；效力 代写论文 http://

Force Adeffect Of Environmental Standards In Administrative Litigation 论文代写 http://
——Illustrated With “Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften” In Germany Administrative Law 论文网 http://
Abstract：I n general, force adeffect of environmental standards in administrative litigation lies in thEir characters. Yet, in many developed countries, such as Germany, the environmental standards with internal effects or indirectly external effects in the past have provided a basis for adjudicating administrative cases for nearly twenty years, which is be called “normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften” in Germany administrative law. This essay analyzes the phenomena, including its challenge to the theory of traditionally administrative law, criticism suffered from some scholars, viewpoints of backers, then arrives at the conclusion that it is necessary and possible for us to acknowledge such environmental standards’ force adeffect in administrative litigation conditionally. 代写论文 http://
Key words：environmental standards; normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften; administrative litigation; force adeffect 代写论文 http://
环境标准作为环境行政的起点是环境法体系一个有机的组成部分。我国学界对环境标准的讨论，一般限于环境标准的概念、制定及其法律意义。但在环境标准中，还隐藏着诸多值得我们深思的东西。本文讨论的主要是环境标准在行政诉讼中的效力，德国的经验——规范具体化行政规则的运用以及德国经验在中国语境下的借鉴意义。  
一、环境标准的效力概述  http://

在目前的论述中, 学者对环境标准的定义存在着三种认识，即狭义的环境标准、中间意义的环境标准和广义的环境标准。狭义的环境标准仅仅指环境质量标准。如在原田尚彦先生所著的《环境法》一书中，环境标准是指“作为环境行政上的目标值加以设定的具体数值”。[1]依此，环境标准只包括表示环境行政目标的环境质量标准。中间意义的环境标准主要指环境质量标准和排放标准。如陈慈阳先生认为，“环境标准系指——不论是排放标准或者环境品质标准——具体地将环境在科技上的要求加以规范”，其中，排放标准是一个具体危险抵抗的标准，环境品质标准则是“一种更严格的要求，其标准性是存在于所期待环境的品质”。[2]广义的环境标准是指国家为了维护环境质量、控制污染，从而保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。具体包括环境质量标准、排放标准、环境基础标准和方法标准等。我国环境法学界基本采用了这种理解。[3]  http://
由于本文阐述的问题主要发生在狭义环境标准领域，因此笔者这里采取的是狭义环境标准概念。所谓环境标准仅指环境质量标准。在发达国家，环境标准的制定往往必须确保与具体环境危害之间有一定的“安全距离”，因此有时也称“理想标准”或“促进的标准”。与排放标准等其他标准相比，环境标准有两个特点：一是位于环境行政起点的位置，具有作为环境行政目标值的性质；二是规范对象为制定标准的行政主体及其下级机关和所属公务人员，并不直接规定公民的具体的权利义务。

环境标准在行政诉讼中的效力是指环境标准在行政诉讼中的作用，是对法院审查和判断行政决定合法性的一种约束，即法院裁判行政案件，是否必须适用环境标准。综观各国环境法的规定，有些环境标准已被个别环境法赋予法的属性，具有法的效力。例如，美国《清洁空气法》规定的周边空气质量标准（ambient air standard）就属于立法性规则。据悉，周边空气质量标准之所以具有法的属性，是因为它是行政机构运用其他机制实施该法的不可缺少的基础。“在EPA①经由规则制定程序颁布规定该污染物最高允许浓度的立法性规则之前，无论是EPA还是其他机构都无法采取行动减少污染物的浓度。”[4]另外，在德国，受欧盟法院判决影响，有关水资源利用法在1996年修改时，规定对污水处理在未来必须依据法规命令来规定执行，而不能以行政规则的形式规定。[2]作为法的环境标准，只要符合法定要件，便对行政相对人、行政机关和法院具有法的约束力。 论文网 http://
不过，由环境标准的特点和发达国家划分行政立法和行政内部规定的实质性标准决定，大量的环境标准并不是以法的形式，而是以行政内部规定的形式存在着。由于不同国家对行政立法和行政内部规定的术语运用不同，为下文论述方便并结合本文选取的以德国为个案的视角，这里姑且选择德国、日本行政法意义上“行政规则”一词，将这一意义上的环境标准统称为作为行政规则的环境标准。作为行政规则的环境标准是行政机关根据法律的授权或者出于实现环境保护任务的需要，依据组织法上的权限制定的。这些标准虽然对相对人和法院不具有法的约束力，但它们的使用如果涉及法构成要件上不确定法律概念时，这一概念又被法院认为是法律规范适用的核心，就会产生司法机关在此是否受其拘束的问题，进而关系到当事人的权利是否受侵害的问题。例如，法律规定“个人或者组织的倾废行为明显危害环境时，行政机关可予以XX行政处罚”。行政机关根据在内部有约束力的环境标准认定某相对人的倾废行为对环境造成明显危害，并作出行政处罚。相对人对该行政处罚表示不服向法院提起行政诉讼，此时围绕法律的适用就涉及据以作出具体行政行为的环境标准在行政诉讼中的效力。从确保裁量权的公正行使和保障公民权利等要求出发，法院首先应该就该标准是否具有不合理的情况而展开审查。如果法院经审查后认为该标准能够产生拘束法官或者法院的效果，那么该标准在一定限度内就有了直接外部效力。德国法上把这类环境标准称为规范具体化行政规则。对于作为法的环境标准，其在行政诉讼中的效力并不存在问题，而规范具体化行政规则由于与传统行政法理论之间存在一定的冲突引发了一系列学理上的讨论，进而又影响着行政审判实践，这正是本文关注的重心。  http://

二、德国法上的规范具体化行政规则 代写论文 http://
（一）德国联邦行政法院1985年12月19日的Wyhl核能电厂判决 论文网 http://
在联邦行政法院1985年12月19日的Wyhl判决以前，德国行政法学界的通说以及法院判决并没有在适用上区分作为行政规则的环境标准与其他行政规则。在法治国和人权保障理念的支配下，二战前以及联邦德国建国之初认为裁量权存在于法律构成要件和法律效果两个方面的理论遭到了否定。通说原则上不承认行政机关对不确定法律概念，包括具有科学性和专业性特点的环境标准，有决定的余地。联邦行政法院曾在一项判决中明确指出，《联邦污染控制法》第48条规定的确定公害防治界限的行政规则②属于“先定的专家证言”，这一“科学技术标准”最终的拘束解释权限在法院，反对行政机关有判断余地，法院可完全审查。③  代写论文 http://
上述立场随着1985年12月19日的Wyhl判决而改变。案件的背景是这样的：德国原子能法第七条第二项第三号规定了核能电厂设置与运转的许可条件，即只有当依照科学与技术标准，对于因电厂的设置与运转所将引起的损害已采取必要的预防措施时，才给与许可。德国放射线防护规则第45条进一步细化了核能电厂的许可条件：“此一放射线暴露需考虑整体重要负担途径，包括对食物链之最不利影响状况。”德国联邦政府据此发布有关辐射允许剂量值的指标——废气或者地表水中放射性排放物辐射程度的一般测算标准（以下简称一般测算标准）。由于原子能放射线防护规则第45条并没有授权行政机关去制定这样一个放射性剂量值的标准，所以行政机关如果去制定这样一个剂量值，依法并不能被界定为一个法规命令，只能界定成行政规则。Wyhl案件的被告为坐落于某地区的核电厂，原告向法院主张撤销1975年1月22日对被告核电证照的许可，理由是行政机关所作的风险评估、风险预防、风险调查等未能符合立法的本意，而且行政部门就此所依据的行政纲要等违反法律的授权。联邦行政法院在1985年12月19日的判决中指出，法院对于原子能法第七条第二项第三号适用的许可机关评价，只能就合法性加以审查，而不能以法院自己本身的评价取代行政机关的评价。④法院拒绝将一般测算标准视为“参与的专家鉴定”，[5]认为它是具有规范具体化（normkonkretisierende）功能的行政规则,与只是具有规范解释（norminterpretierende）功能的行政规则不同，对行政法院具有规范的拘束力。⑤法院简称为行政机关“具体化的余地”（Konkretisierungsspielraum）⑥有的学者则直接称为“行政权的‘制定标准的余地（Standardisierungsspielraum）’”,[6]认为这样的概念更能说明其实质内涵。“如果一般行政规则被界定为规范具体化，则在原子能法与放射线防护法领域具有明确的拘束效力”，[7]“对于规范具体化行政规则，法院只能审查其是否基于恣意地调查，且导致行政规则的保守评价。”⑦ 论文代写 http://

联邦行政法院为什么在这项判决中承认行政机关对环境标准的形成有“具体化的余地”？尽管法院在判决中没有明确及完整的说明，但综合法院判决过程中透露出的信息，主要有以下两方面的理由： 代写论文 http://
1．事务性质。行政机关在参考专家意见的基础上制定的一般测算标准之所以对法院发生拘束力，首先是因为它属于风险领域的专业判断事项，而不属于一般的价值判断。在判决中，法院认为，行政机关有关科学上争论的评价，包括风险评价，不能由法院以自己的评价加以取代，因为此非属行政法院事后审查的事项。⑧  
2．立法者在具体法律中给出的规范指示——法律是否已经赋予行政机关对环境标准的具体化有最终的责任。法院在判决中指出，从原子能法第七条第二项第三号的结构看，立法者把必要的损害预防，即风险判断，归属行政权限，是依行政保留的概念，在原子能法领域，存在着行政许可机关的固有判断领域。法院认为，依原子能法第七条“依照科学与技术标准，对于因电厂的设置与运转所将引起的损害已采取必要的预防措施”的规范结构分析，风险调查与风险评价的责任，属于行政。⑨ 代写论文 http://
（二）学界的讨论 论文代写 http://

1. 对上述判决的批判 论文网 http://
判决作出之后，学界不乏批评之声。有学者认为，它违反了宪法中的权力分立原则。当把规范具体化行政规则归入立法领域时，等于承认行政机关在没有立法者明白授权下取得立法权。[8]也有学者认为，它违反了法律保留原则。根据通说的“本质重要性理论”，凡国家事务对人民基本权利的实现具有本质重要性者，应交由立法者决定。[5]学者Wahl认为，尽管法院尽可能划清其审查的界限，但是它提供的区分基准却不清楚，因为解释也须具体化，因此规范具体化与规范解释本身，并不是相对立的概念。[9]还有一些学者针对以专业判断余地理论为依据的支持观点表示反对，他们认为，即使在环境法的行政规则里规范的环境标准属于专业判断的空间，但这种科技性的规定大部分来自专家的经验与专业知识。而且有不同的领域，所形成的结果不一定有相同的共识。这种情况下要求法院受此行政规则的约束似乎不太合理。[2]  http://
这些见解是行政规则不具有外部效力或者只有间接外部效力的传统行政法理论的体现。 代写论文 http://
2. 支持者的观点  http://