2018章剑生：论行政程序中的卷宗阅览权

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　　      论行政程序中的卷宗阅览权
章剑生
（浙江大学法学院，浙江杭州310028）
[摘要]卷宗阅览权是行政相对人参与行政程序的一项重要权利。它有助于落实行政公开原则，约束行政权力和说服行政相对人认同行政权力的行使结果。本文从界定卷宗阅览权的概念为切入点，着重讨论了卷宗阅览权的主体、范围和方式等基本内容，并从宪法程序、行政程序和行政诉讼程序三个方面提出了保护行政相对人卷宗阅览权的对策。
[关健词]行政程序；程序权利；卷宗阅览权
一、卷宗阅览权界说
卷宗阅览权是指行政相对人在参与行政程序过程中，查阅行政主体收集、制作的与行政案件有关联的卷宗材料之权利。卷宗阅览权是知情权谱系中的一项子权利。它是“司法程序中‘武器平等’原则在行政程序中的体现。”[1]行政相对人通过卷宗阅览，可以知悉行政主体掌握的对自己不利的资讯，可以在行政主体做出最终决定之前为自己申辩，从而维护自己的合法权益。
在西方法学理论上，卷宗阅览权可以溯源到英国自然正义理论。自然正义理论所衍生出的规则之一是公民有受公正审讯的权利。为了确保审讯的公正性，受不利指控的一方有了解对方提出的案件事实及其理由的权利。丹宁勋爵曾说过：“一个真正的审讯往往必须包括‘让争议当事人纠正或驳斥任何有损于他们观点的事情的公平机会，……如果被听取意见的权利要成为有价值的真正的权利，它必须包括让被控诉人了解针对他而提出的案情的权利。他必须知道提出了什么证据，有些什么损害他的说法；然后他必须得到纠正或驳斥这些说法的公平机会。’”[2]因此，行政相对人拥有卷宗阅览权具有法理依据的。  
通过法律确认并保障行政相对人的卷宗阅览权，是现代法治行政题中应有之义。现代法治的理念是制约权力，保护权利。这是任何一个崇尚法治的社会都可以接受的法治理念。虽然在公民的权利谱系中，卷宗阅览权是一个很小的权利，但对于一个正在形成法治社会的中国，确认行政相对人在行政程序中卷宗阅览权的法律意义是不言而喻的：
1.落实行政公开原则。作为行政程序法的基本原则，行政公开本身的意义正如英国大法官休厄特所说：“公平的实现本身是不够的。公平必须公开地、在毫无疑问地被人们所能看见的情况下实现。这一点至关重要。”[3]在行政程序法中，确认行政相对人卷宗阅览权是细化行政公开原则的方法之一。行政相对人拥有卷宗阅览权，行政主体便失去了封闭行政案件材料的权力，行政主体制作行政案件的档案始终处于一种随时要向行政相对人开放的状态。只要属于法定公开范围，行政主体要加塞“私货”是极其困难的。行政主体要面对行政相对人随时就行政案件材料提出质问，并给出合乎情理的回复，否则，行政主体可能在行政相对人对其行政决定所做出的法律挑战过程中处于被动的地位。因此，通过行政相对人行使卷宗阅览权，使行政公开原则的法理凝固为一个具体的、具有可操作性的权利，从而规范行政程序主体的行为。 代写论文 http://
2.约束行政权力。就人的本性而言，任何权力者都不喜欢在受支配者的注视下行使权力，英国著名历史学家阿克顿说：“只要条件允许，每个人都喜欢得到更多的权力，并且没有任何人愿意投票赞成通过一项旨在要求个人自我克制的条件。”[4]自20世纪以来，行政权扩张在世界各国的行政管理领域中汇成一股无法遏制的趋势。行政权扩张的后果之一是行政权在内容上发生重大变化，即行政权的基本内容从羁束行政转变为自由裁量，自由裁量权构成了现代行政权的核心。自由裁量权是行政主体依据赋予其权力的法律、法规所确定的法律目的、精神、原则、范围和行政合理的法治原则，基于客观实际情况自行决定行政行为的权力。由此可见，自由裁量权本质上是一种“自由权力”。在行政程序中，行政相对人通过卷宗阅览权可以随时了解行政主体行使职权的依据，及时抗辩行政主体违法及不当行使行政职权，从而约束行政权力。
3.说服行政相对人认同行政权力。行政权力只有在行政相对人认同的前提下才能产生预期的法律效果，而行政相对人对行政权力的认同在很大程度上取决于行政主体运用行政权力的依据是否为行政相对人所接受。如果行政相对人内心深处潜藏着对行政主体运用权力依据的怀疑，那么在行为上必然表现出——口头的或者心里的——对行政权力的不服从。这种不服从损害了行政权力的实效，也减损了行政主体的威信。因此，“权力的成功运用就在于使一个人不仅乐意而且带有美感地服从他人的目标。当然对权力的最高明运用就是使一个人不知道自己正在受控于人。这是制约权力应取得的最高成就；信仰不是使服从成为一种有意识的意志行为，而是成为一种公认行为的、正常的、自然的流露。”[5]卷宗阅览权的功能在于，在行政决定作出之前，行政相对人可以了解到将来可能成为行政决定依据的一切材料，并可以在行政决定作出之前反驳对自己不利的一切材料。虽然这种反驳可能无法将所有对其不利的材料排除在将来行政决定的依据之外，但既然行政相对人事先已经了解到了这些材料，并给出了反驳的机会，那么行政相对人就有了准备接受这一不利于己的行政决定的心理准备。这种心理是行政相对人认同行政权力的内在条件。

二、卷宗阅览权的基本内容
（一）卷宗阅览权的主体
卷宗阅览权的主体是指依法有权查阅行政主体收集、制作的卷宗档案材料的公民、法人或者其他组织，即行政相对人。[6]卷宗阅览虽然是行政公开的一项重要内容，但这并不意味着行政案件的卷宗档案可以向任何人公开。为防止与行政案件无关的人利用卷宗档案材料损人利己，干扰行政主体的正常行政管理秩序，卷宗阅览权的主体应当有一个适度的限制：
1.行政案件的当事人。[7]行政案件的当事人与行政争议具有直接的利害关系，因此，他有权查阅行政案件的卷宗档案材料具有无可争辩的正当性，即满足行政相对人通过卷宗阅览权保护其合法权益的需要。如日本《行政程序法》第18条规定：“当事人及如为该不利益处分将有害自己利益之参加人（以下在本条及第24条第3项称”当事人“等），自通知听证时起至听证终结止，得向行政机关请求阅览有关该事件调查结果之笔录或其他证明该不利益处分原因之事实之资料。行政机关除在损害第三人利益之虞或有其他正当理由外，不得拒绝其阅览。”[8]韩国《行政程序法》也有类似的规定：“自有听证通知之日起至听证结束之日为止，当事人等可向行政机关要求阅览或复印关于该案件之调查结果之文书及该处分相关之文书。此时，除其他法令限制公开之情况外，行政机关不得拒绝。”[9] 代写论文 http://
2.行政案件的第三人。第三人是指在行政程序开始后由其申请或行政主体通知其参加行政程序的公民、法人或其他组织。第三人认为正在处理行政案件与自己的合法权益有关联的，有权申请参加行政程序；行政主体认为对行政案件的处理结果会对其的合法权益产生不利影响，可以通知第三人参加行政程序。第三人参加行政程序意味着其在行政程序中具有独立的合法权益。为了确保自身合法权益不受损害，确认第三人在行政程序