2018《行政许可法》及其对未来法治政府的影响

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　　      　　《中华人民共和国行政许可法》从去年8月27日颁布，到今年7月1日正式实施，历时十个月。这是一部非常值得学习和研究的法律。无论用历史的、还是现代的眼光，来审视这部法律，它都堪称是出类拔萃的。在世界行政法治史上，也是绝无仅有的，世界上没有一个国家象我们这样制定专门的行政许可法。这主要是针对我们国家长期的计划经济传统、和行政管理习惯所暴露出来的问题过于突出才制定的。《行政许可法》凝聚了几乎所有现代行政法治的全新理念，勾划了法治政府的基本轮廓，代表着未来法治政府的发展方向。这是《行政许可法》的最大亮点。
　　一、《行政许可法》所凝聚的现代行政法治理念
　　2001年第8期的《新华文摘》刊登过一篇文章，题目叫《经济全球化背景下的政府改革：中国的经验、问题与前景》，它把政治民主化与经济全球化、信息化、市场化并称为当今世界的四大潮流。伴随着经济全球化、市场化和政治民主化的进程，现代行政法治的理念，已经和正在发生着深刻而又巨大的变化：  http://
　　（1）行政法的调整范围在缩小，从“行政国家”走向“有限政府”。
　　最初，政府的行政职能是很有限的。法国著名法学家和思想家孟德思鸠，在《论法的精神》中说，“行政，就是国家宣战或媾和、派遣和接受使节、维护公共安全、防御侵略的活动。”
　　在19世纪，西方国家大多实行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。当时，在英国有一句话非常流行：　　“除了邮局和警察，一名具有守法意识的英国人几乎可能意识不到政府的存在而度过他的一生”。
　　也就是说，一个人只要不违法，一生都不会和政府发生什么关系。这种说法也许有点夸张，但那时国家行政职能确实普遍很少，通常仅限于国防外交、社会治安、税收和邮政寥寥数项。
　　进入20世纪，特别是两次世界大战以后，自由资本主义经历“市场失灵”导致的经济危机后，西方国家通过政府广泛干预，使经济得以恢复并走向繁荣；后来苏联建国，通过全面的政府计划经济，很快使苏联由农业国迅速转变为工业国；我国在50年代通过政府对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展。 论文网 http://
　　这些事例让人们错误认为，国家和政府无所不能，从而赋予了政府主动干预经济、调控国内国际贸易、管理国内国际金融、举办社会福利、社会保险、以及教育文化、医疗卫生；开发利用资源、保护知识产权、治理环境污染和改善人类生活、直至干预人们私生活等种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。国家行政职能大为扩张，突破了传统的边界。
　　但随着时间的推移，“行政国家”、“全能政府”的副作用越来越明显，以致于后来完全演变成一个社会毒瘤：
　　-对民主、自由和人权造成威胁。最简单的例子就是，改革开放前的农村生产队，人们毫无自由可言，农民进城还得队长开个证明，不然进城住不到旅社。没有议会，也没有法院，或者议会、法院徒有形式，听命于政府。
　　-出现腐败和行政权力滥用。行政权本来是人们为公共利益而设置的，但是当其异化以后，被变成谋取私利的工具。  
　　-形成官僚主义和效率低下。在行政国家的条件下，行政机构膨胀，行政人员增加，机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮，办事效率很低。
　　-人、财、物资源大量浪费。行政权的行使必须有相应的成本付出，这是自然的、正常的。但是当行政国家异化现象出现以后，行政权行使的成本会成倍地增加，以至导致人力、财力、物力资源的大量浪费。很多优秀人才的精力、才华并非用于事业，而是用于处理机关之间人与人的各种复杂关系；国家财政税收的大部分不是用于经济文化建设，而是用于几百上千万公职人员的“皇粮”开支。
　　-人的生存能力和创造能力的退化。行政国家往往与计划经济制度和福利国家制度相联系。人们“从摇蓝到坟墓”都由国家保障和供给。实践证明，计划经济和福利国家，均不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力。人们会逐渐养成依赖甚至懒惰的品质，其生存能力会逐渐退化，以至经不住人生道路上的任何风浪打击。前段时间国企改革中，不少所谓国营、大集体企业的上访闹事，一定程度上就说明了这个问题。
　　基于对行政化国家危害的认识，从行政法理论到实践，世界各国都相继采取一毓措施，通过立法加强了对行政权力的控制和监督，在三权分立的基础上，确立了行政复议制度、行政诉讼制度，并对行政法的调整范围重新进行了考证，逐渐创立了“有限政府”的行政模式。  http://
　　《行政许可法》「第11条-13条」关于许可范围的规定，特别是第13条的规定，即相对人能够自主决定的、市场竞争机制可以有效调节的、行业和中介组织可以自律管理的和行政机关能通过事后监督解决的都可以不设定行政许可，就充分体现了“有限政府”的理念。
　　（2）行政法治原则的内容得到了充实和发展，普遍推崇和认同真正的“法治政府”。
　　行政法治原则，我国学者一般认为，是指贯穿于行政法律关系之中，指导行政法制定、实施、修改和废除的基本准则或原理。主要内容包括：法治原则、公正原则、效率原则和行政责任四大原则。
　　在任何民主国家的任何时期，法治原则均是行政法的基本原则。但不同时代，法治原则的内容并不完全相同：
　　传统行政法治更多注重的是法治的形式，主要强调政府依法行政，政府管理有法可依，有法必依和公民在法律面前人人平等，从而与封建专制社会的人治相对立。而现代行政法治则注入了越来越多的新的实质内容。例如，以合理原则、比例原则补充合法性原则，实现真正的“法治政府”。
　　合理性原则，又称适当行政原则，指国家在通常行政或遇突发的非常事件时，在法律原则指导下，行使自由裁量权时所应考虑的必要限度和幅度。合理性原则的具体内容，罗豪才教授曾将之归纳为三项要求：  
　　（1）行政行为的动因应符合行政目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上；（3）行政行为的内容应合乎情理。
　　传统行政法治主义否认行政自由裁量权的存在，主张“无法律即无行政‘。现代行政法治则承认行政自由裁量权，但要求对其加以限制。限制自由裁量权主要不是依靠制定法，而是法律的原则和精神，主要不是依靠实体法，而是行政程序法。
　　关于对行政自由裁量权的限制，台湾行政法学者翁岳生教授提出了裁量权的内外界限说。行政自由裁量权的外部界限：一是不得与现行法律明确规定相背离；二是不得违背如诚信原则、人格尊严原则等；内部界限是，不得将非常状态下运用之原则适用于一般情形。
　　这样，合理性原则就在法治的土壤上生长出来了，并与合法性原则一道规范和控制行政权，形成了现代行政法治的基本架构。
　　比例原则，是指行政机关实施行政行为，应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益之间的适当比例，实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和幅度内。对于比例原则，有的学