2018行政诉讼与法治环境

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　　      　　一、行政诉讼在形成和改善法治环境中的作用《行政诉讼法》颁布10周年，中国法治环境逐步形成并日益改善。在立法方面，1989年至1999年10年间，全国人大及其常委会通过法律146项，通过有关法律问题的决定66项，二者共计212项，相当于1949年至1989年40年立法的总和（约140件）还多。这些立法中有很大一部分是被行政诉讼“逼”‘出台的。例如，行政诉讼中，行政主体要承担赔偿责任，但没有赔偿法，法院就没有根据确定什么情况赔，什么情况不赔，赔多少，谁有权利索赔，谁有义务赔，从而案件难受，判决难下。这样，《国家赔偿法》就“逼”出来了。又如，行政诉讼中，法院经常要审查行政主体的行政处罚行为是否合法，但没有统一的处罚法，法院就没有根据确定谁有权处罚，谁无权处罚，有权处罚者能对哪些行为实施处罚，能实施哪些处罚，处罚应遵循哪些程序，从而审查无据，判决难下。这样，《行政处罚法》就“逼”出来了。在行政诉讼的10年运作中，行政管理领域的许多法律就是这样被“逼”出台的。
　　在执法方面，1989年至1999年这10年间，出现了5个重要变化：其一，行政行为开始适用法律条文。10年前，行政行为很少适用法律条文，有的适用政策根据，有的不指出任何根据。更早一些时候，甚至法院的有些判决也不引用法律条文而引用政策文件。而这10年，行政主体实施行政行为逐步都习惯了适用法律法规。因为如果不这样做，一旦被相对人诉至法院，就有败诉的危险。其二，行政行为开始遵循法定程序。10年前，行政行为很少讲究程序，只要实体上不错就行。现在则不然，行为非常注意程序。例如，给予相对人处罚时，首先向相对人出示证件，说明处罚根据、理由，听取相对人陈述、申辩；然后再作出处罚决定（作出重大处罚决定前，应相对人请求还要举行听证），向相对人交付处罚决定书；最后还要向相对人告知救济权利和救济途径，等等。当然，现在也仍有少数行政主体轻视行政程序，在实施行政行为时违反法定程序。但这种行为一旦被相对人诉至法院，它们就要承担败诉的风险。在有了一两次败诉经验后，他们也就开始习惯按程序办事了。其三，行政行为开始重视证据。过去，行政主体实施行政行为虽然也收集证据，但并不过分追求其确凿、充分和保障其客观性、关联性与合法性，更不注重证据的收集时间（先取证，后裁决）和收集方式（以合法方式收集）以及对证据的保管（附于行政案卷之中），现在则不同，行政主体实施行政行为非常重视证据，因为证据不过硬，行政行为一旦被诉，就有被法院撤销的危险。其四，行政相对人与行政主体打交道时，其人格尊严越来越受到尊重。过去，行政相对人找行政主体办事，往往门难进，脸难看，事难办。如果是行政主体处理行政相对人的违法行为，其工作人员有的更是辱骂，甚至殴打相对人，还有的任意限制或剥夺相对人的人身自由。现在，这种情况逐步有了转变。因为，如果行政主体及其工作人员违法侵犯相对人的人身权（包括人身自由和人格尊严），导致其损害，相对人可对之提起行政赔偿诉讼。这样，行政主体及其工作人员在与相对人（即使是有违法行为的相对人）打交道时，不能不将相对人作为权利主体对待，尊重其人格和注意不侵犯其权益。其五，行政相对人向行政主体申请办理某种事项，行政主体不作为的现象越来越少了。过去，行政相对人提出申请后，行政主体不高兴时，有的不予理睬，拒绝受理；有的受理后搁置一旁，几个月，甚至几年后不予答复；有的以“研究、研究”应付相对人，等待相对人“意思、意思”，相对人不“意思、意思”，“研究，研究”就没有穷尽。现在，行政主体这样对待相对人的情形就少多了。因为，行政相对人对于行政主体的不作为，可以提起行政诉讼，法院应相对人的请求，可以责令行政主体限期作出某种行政行为。行政主体再不作为，则要承担法律责任。在司法方面，1989年至1999年10年间，出现了3个引人注目的变化：其一，法院受理行政案件的范围越来越宽，数量越来越大。在《行政诉讼法》颁布前，法院仅仅受理少数具体法律规定的几类案件，1987年和1988年两年内，整个法院系统共受理行政案件14，513件，平均每年7，256件（这以前更少）。而1989年至1999年10年间，法院受理行政案件的种类达几十种，10年受案总数达460，308件，平均每年46，031件，1998年受案近10万件。其二，法院的地位和权威越来越高。过去，法院不受理行政案件或仅受理很少的行政案件，不能对行政机关进行监督和制约，而法院在人、财、物方面却要处处受制于行政机关，从而独立性不能充分发挥，不能体现其应有的地位和权威。《行政诉讼法》颁布实施后，情况则有变化，法院可以审查行政机关的行政行为，如认定被诉行为违法，还可以撤销和责令其承担法律责任（如给予相对人赔偿等）。这样，法院的地位和权威就相应提高（当然，由于体制的原因，这种提高还很不够）。其三，法院介入社会生活的广度和深度大为扩伸。在计划经济时代，法院被主要作为阶级斗争的工具，镇压反革命和其他反社会分子是其主要功能。改革开放以后，法院越来越多地介人社会经济生活，其办理民事、经济和行政案件的数量在法院整个办案数中的比例越来越高，办理刑事案件数的比例则相应降低。《行政诉讼法》颁布实施后，由于法院受理行政案件，法院介入社会生活范围就更为广泛，更为深入。“六五”期间（1983—1988），整个法院系统共审结各类一审案件7，322，079件，其中刑事案件1，692，955件，占总案数的23.12%：“八五”期间（1993—1998），整个法院系统共审结各类一审案件22，417，744件，其中刑事案件2，437，426件，占总案数的10.87%.“八五”期间法院总受案数和审结案件数比《行政诉讼法》颁布前的“六五”期间增加2倍，民事、经济、行政、海事等类案件增加2.5倍，而刑事案件占总案数的比例却降低12%.法院在国家和社会生活中地位的提高和作用的加强反映了法律地位的提高和作用的加强，是法治环境改善的最明显的体现。当然，导致法治环境的此种改善有多种因素，但不可否认，《行政诉讼法》的颁布和实施是其中一项非常重要的因素。  
　　二、行政诉讼与法治环境的互动关系
　　当我们看到《行政诉讼法》的颁布和实施，对中国法治环境的形成和改善起了如此重大的作用时，我们也许会产生一个疑问：中国为什么不早一点制定《行政诉讼法》，早一点建立行政诉讼制度呢？自中华人民共和国成立到1989年40年期间，中国一直没有建立正式的行政诉讼法律制度，那末，到了1989年，在改革开放10周年后，中国为什么在那个时候通过立法建立行政诉讼制度呢？
　　要解开这一疑惑，我们必须分析行政诉讼与整个法治环境的互动关系。整个法治环境包括市场经济、法治、民主政治等各种要素。
　　下面我们分别探讨行政诉讼与各个要素之间的相互关系：
　　（一）行政诉讼与市场经济的关系
　　市场经济是行政诉讼制度生存的土壤，而行政诉讼制度则是市场经济运作的条件和保障。在计划经济时代，行政相对人均从属于行政主体，公民、企事业单位和其他组织实际上没有独立的法律主体资格，一切行为须听命于行政主体的行政命令。在这种命令──服从关系