2018行政强制中的和解

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　　      　　［摘要］传统行政法学认为，行政强制不得和解。然而，三环家具城案促使人们不得不对这种传统学说展开反思。传统学说不得和解的原则，其成立的前提和局限性是法律、法规为行政行为规定了羁束性，有关权利义务是明确、合法、合理的。只要法律、法规赋予行政主体一定幅度或范围行政裁量权，那么，有关权利义务就有变动的可能性，就应该是可以“和解”的。只不过这里的和解要受到比民事法律关系中的和解更加严格的限制而已。中国学者应特别注意参与型行政或互动型行政的理念，应强调能动法治主义更有利于公共利益和个体利益的协调。和解的法理及各个阶段对行政强制中的和解控制，可从立法政策层面和解设置、行政执法阶段的和解以及争讼阶段的和解三个层面得到阐释。
　　［关键词］行政法学；行政强制；和解；三环家具城
　　一、问题的提出
　　世纪之交，正好为人们回顾过去、展望未来提供了绝好的契机。对于行政法学界来说，同样需要总结经验，吸取教训，反思传统，面向未来。在长期的行政法学研究过程中，我经常思考的一个问题是，传统行政法学中的单方性、从属性、高权性、命令性、支配性和不得和解性等观念，真的不可动摇吗？这种思考，在我的潜意识中萦绕了多年以后，终于形成了要写点东西的欲望。不过，成为我真正着手写点东西的契机的是，在这个过程中我接触了两个发人深省的案件：其一是刘燕文诉北京大学及其学位评定委员会案；其二是国东公司诉北京市海淀区规划管理局强制拆除案（以下简称三环家具城案）。关于前者，我已发表了《行政诉讼与司法能动性-刘燕文诉北京大学（学位评定委员会）案的启示》[2]，对法律没有明文规定的情况下，法院应如何发挥其能动性的问题阐述了自己的看法。当然，促使我深刻反省行政强制不得和解之原则的，是三环家具城案。[3] 代写论文 http://
　　三环家具城案是一个非常复杂且一度引起强烈反响的案件。这里省略一系列复杂情节，仅介绍其案情梗概。北京外文出版纸张公司（以下简称“纸张公司”）系中国外文出版发行事业局（以下简称“外文局”）所属国有企业。受外文局的委托，纸张公司将该局管理使用的西三环89号院（原为库房，闲置多年）出租给北京市国东经济发展公司（以下简称“国东公司”），并由国东公司以外文局的名义办理有关手续，出资建设临时商业用房，约定“双方不得中途终止协议，国家征地除外”。根据北京市海淀区规划办公室（以下简称“规划管理局”）建筑施工许可证的规定，该临时建筑的期限为1995年3月8日至1998年3月8日，但明确强调“因绿化、交通、自来水等项协议规定期限二年，各项手续到期前一个月应到我局续办手续，过期按违章处理。”1995年12月，规划管理局收取了国东公司交纳的三年临时建设工程费。
　　1996年起，纸张公司两次欲与国东公司中途终止合同，国东公司两次诉至法院。经北京市第一中级人民法院、高级人民法院两审终审，均判决确认房屋租赁合同协议有效，要求双方继续履行合同，并要求双方按照房地产管理法规的规定，到房地产登记机关补办登记备案手续。国东公司于1997年12月向房屋登记机关补交了房屋租赁手续费，纸张公司未补办相关手续，外文局也没有向规划管理局申请延长临建使用期。尽管国东公司多次申请规划管理局补办临建延期手续，但由于外文局和纸张公司不予协作，迟迟未能办妥有关手续，致使其所使用的临建成为违法建设。 论文代写 http://
　　1998年4月，规划管理局通知外文局和三环家具城该临建已超期，属于违法建设，要求外文局迅速拆除该临建，恢复原状。1999年5月25日，规划管理局执法人员向外文局的工作人员调查核实了三环家具城的批准期限情况，于同年6月2日向外文局发出了限期拆除通知。外文局于6月18日将该拆除通知的内容通知了国东公司。同一天，规划管理局向海淀区人民法院申请强制执行。在强制执行期间，因国东公司以规划管理局为被告提起行政诉讼并提交执行异议书，法院决定中止执行。1999年9月28日，海淀区人民法院判决维持被告规划管理局的限期拆除通知，驳回原告国东公司的其他诉讼请求。原告不服一审判决，向北京市第一中级人民法院提起上诉。上诉审法院于1999年11月19日判决驳回上诉，维持原判。
　　经过几番周折，争议标的物临建被强制拆除了。有人认为，这是依法行政的结果，值得庆贺；有人认为，超期临建，属于违法建设，违法必究，维持了法律的尊严。然而，这个案件却将我带进了对行政强制原则的反思之中。实际上，许多行政法学者都不能不思考这样一个问题-行政强制真的不能和解吗？
　　二、行政强制中和解的必要性及可行性
　　（一）有关法律根据的剖析
　　在上述三环家具城案中，从表面来看，被告规划管理局对第三人外文局作出并送达限期拆除决定，符合法律规定。根据《城市规划法》第33条规定，“在规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期间内拆除”。《北京市城市规划条例》第36条第3项则规定，“临时用地和临时建设工程使用期满和在城市建设需要时，使用单位必须无条件拆除建设工程及一切设施，恢复地貌，交回用地。”然而，只要我们对法律规定作简要剖析就会发现，规划管理局所作出的限期拆除决定并不一定符合法律规定。  
　　首先，从《城市规划法》的规定来看，我们可以肯定的是，只要不是“在规划区内进行临时建设”，那么，即使其“批准的使用期间”届满，也不一定要拆除。也就是说，这里存在一种协商、协力和协调的空间。这种规定，显示了立法者的智慧，间接地授予行政管理部门以必要的行政裁量权。换言之，对于那些“批准的使用期间”届满的临时建设，简单、粗暴地责令拆除或强制拆除，并不是对法律的正确执行。行政管理机关对各种不同的情况必须有较为充分和客观的把握，以准确地作出判断，发布命令。
　　其次，《北京市城市规划条例》似乎对拆除条件有所改变，“临时用地和临时建设工程使用期满和在城市建设需要时”，可以理解为“临时用地和临时建设工程使用期满”时和“在城市建设需要时”，分别满足其中任何一个条件，都要求“必须无条件拆除建设工程及一切设施，恢复地貌，交回用地。”然而，如果这样理解，显然不符合《城市规划法》的前述立法旨意，实质上是通过下层位法规定了严于上层位法的义务条件，这是现代法治国家应当尽量避免的。因此，我们只能认为，这里所规定的意思是，只有“临时用地和临时建设工程使用期满”，并且“在城市建设需要时”，才要求“必须无条件拆除建设工程及一切设施，恢复地貌，交回用地。”这样，也只有这样，才是对《城市规划法》的规定予以具体化，是对行政管理机关的行政裁量权的行使条件予以进一步明确，将什么是“在城市建设需要时”的判断权赋予行政管理机关。同样的道理，如果不存在这种条件，那么，即使是临时建设也并不一定必须拆除。 论文网 http://
　　（二）有关事实情况的确认和分析
　　1、临建占地情形
　　国东公司投资改造库房，兴建临时建筑，开办了三环家具城。上述临建占地不是绿地，不是消防通道，不是国家规划用地。并且，临建和三环家具城长期固定建筑形成建筑整体，成为商城正常经营的重要条件之一。
　　根据上面对有