2018简论我国行政法发展的三个阶段

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　　      　　行政法是改革开放以来始终比较活跃的一个法律部门和法学领域，与改革开放之前形成鲜明反差。建国之初，我国行政法从翻译、引进前苏联的行政法概念及其理论体系起步，在此基础上开始尝试建立具有中国特色的社会主义行政法学理论，但这一过程在50年代后期随着批评资产阶级法权的极左思潮的抬头和泛滥而夭折。以后直至“文革”结束的漫长阶段，我国即使就行政管理工具意义上的行政法而言也是极不发达的。1958年我国颁布行政法律法规147件，1960年即剧减为50件，1966年仅有8件，而1966年4月至1976年10月，除1975年1月有1件外，其余皆为零。在这种情况下，我国在改革开放之前的数十年内可以说基本上没有行政法的实践，更未形成和确立行政法的概念和观念。我国今天的行政法是在80年代初期伴随着改革开放的进程建立和发展起来的。  
　　我国行政法自80年代初重建以来，大体经历了三个大的阶段，反映了我国理论和实务界对行政法的认识不断转变和深化的过程。
　　第一个阶段从80年代初至80年代末《行政诉讼法》的颁布。这一阶段主要特征是工具性（管理性）行政法获得长足发展，行政立法日趋活跃。鉴于“文革”破坏民主和法制带来的惨痛的历史教训，70年代末80年代初党和国家领导人提出“发扬社会主义民主，健全社会主义法制”的口号，以及“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针。作为该方针在国家行政领域的必然要求，依法行政的原则应运而生。由于改革开放之前国家行政活动基本上处于无法可依的状态，因此，行政法的重点在当时的历史条件下合乎逻辑地落到了行政管理规范的立法上，以解决“有法可依”的问题。这一时期的行政法主要是“工具性”的，作为国家行政管理的法律手段而发挥作用。我国最早的大学行政法学教科书《行政法学概要》将国家行政管理原则混同为行政法的原则，并且在体系上没有行政诉讼部分，就是这一阶段行政法状况的一种集中反映。在这个阶段，我国行政法对于行政法制与行政法治之间不同点的认识是模糊的，当时行政法治的概念也很少有人提及。行政法在内容上规范行政管理相对人的行为，有关行政机关及其工作人员在行政管理过程中应当遵守的具体行政法规范很少。行政法的主要任务是实现以政策、指示和命令为手段的“政策行政”或“指示行政”向以法律为手段的“法律行政”的转型。显然，这种转型起初还没有明确的法治取向，还没有上升到由人治向法治转变的层次。这与当时行政法制建设的动力主要来源于对“文革”的主观检讨和反思，而非立足于经济和社会形态发生重大变化有关。改革开放初期，国家仍然实行计划经济体制，经济、社会虽然开始出现与国家分离的趋向，但总体上仍然是政企不分、政事不分、政社不分，社会对法治的客观需求不足。  
　　在这一阶段，行政法发展的主要成果是：
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　　1、政府守法或依法行政原则在宪法上得到确立。宪法第5条第3款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”与此相适应，宪法还规定了人民对政府享有批评、建议、申诉的权利，以及国家的侵权损害赔偿责任。当然，宪法并没有明确规定政府守法或依法行政原则，这个原则是包含在更广泛的社会主义法制原则之中的。
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　　2、1982年试行的《民事诉讼法》（已废止）为行政诉讼实践奠定了具体的法律基础。该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”自1982年至1989年《行政诉讼法》通过之前，我国已有130多个法律、法规规定了法院对行政案件的审判权限。在这个阶段，行政诉讼寓于民事诉讼之中，并且法院尚无对行政案件的普遍管辖权。
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　　3、行政诉讼逐步与民事诉讼相分离。1982年以后，法院开始了审判行政案件的司法实践，最初采取的是民行不分的审判模式，由法院的经济审判庭依照民事诉讼程序审理经济行政案件，但在理论上已开始研究并强调行政案件的特殊性。1986年的《治安管理处罚条例》是我国行政诉讼制度发展史上的一个重要分水岭，认为治安行政案件不同于经济行政案件，不能依照民事诉讼程序审理的观点占了上风，为此，最高法院通过司法解释为审理此类案件规定了特别程序，并指导各级法院普遍设立专事审理行政案件的行政审判庭。我国行政审判的基本架构实际上在这个时候就已经确立了。 论文网 http://
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　　4、全面构建了政府法制工作体系。县以上各级政府及其工作部门普遍设立了专门从事政府法制工作的机构或专门人员，为依法行政提供了有效的组织保障和制度保障。
　　第二个阶段从80年代后期至90年代中期。行政法在这个阶段获得转折性发展，学术界尽管承认行政法具有工具性的作用，但其本质是控制和约束国家行政权力。这一时期行政法的成就突出表现为行政诉讼及其配套制度的快速发展。早在1982年我国就通过当时试行的《民事诉讼法》初步确立了“民告官”的制度，但其适用的条件严格，范围有限。公民能否起诉政府机关依赖于具体单行法律的规定，对行政行为没有一般的、普遍的诉权。实际上，当时法律允许起诉的行政案件均为经济行政案件，对于非经济性行政案件，如治安以及其他行政机关行使公权力对社会实施管理的行为，均不得起诉。1986年的《治安管理处罚条例》在我国行政法的发展史上具有重要意义。该法突破了行政案件仅限于经济行政事务的状态，将公民的诉权扩展至治安行政案件，是促成行政诉讼普遍化、行政诉讼与民事诉讼完全分离以及制定一部独立的《行政诉讼法》的重要因素。1989年制定并与1990年施行的《行政诉讼法》是我国行政法演进过程中最为重要的里程碑。它的直接意义是建立了普遍、独立的行政诉讼制度，深远的意义是使行政法的性质和作用发生了转折性的变化。在此之前，虽然已经产生和确立了政府也应当按照“法律面前人人平等的原则”遵守法律的一般理念和原则，但基本上没有令国家行政机关守法的机制以及需要行政机关遵守的具体法律规则，其后果是行政法主要针对行政管理相对人。行政诉讼制度的普遍确立从根本上改变了行政法单向约束行政管理相对人的状况，强化了的“民告官”机制，不仅使政府守法从理论变成现实，而且更为重要的是拉动了以行政机关为对象、以约束行政行为为目标的行政法规则的快速发展。在行政诉讼制度的带动下，行政复议制度和国家赔偿制度先后发展起来，有关行政机关需要遵守的实体法律规则不断增多和完善。由于行政法在这一时期发展的重点是建立以诉讼为基本支点控权机制，有关行政机关的实体性法律规则不断增多，法院主要通过实体性规则对具体行政行为进行司法审查，因而可把这一时期形象地称为行政法的“实体控权阶段”。  
　　在“实体控权阶段”，行政法实体控权的加强集中表现在行政主体、行政手段和行政责任三个方面。在主体方面，从事宏观调控的行政主体增多，而从事微观管理的行政主体大幅减少；具有司法性质的行政职能日益与行政执法职能相分离，行政司法机构在组织上日趋专门化；以及行政