2018行政诉讼中调解制度的引入与适用

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　　【摘要】
审判实践中大量的行政诉讼撤诉案件不能不引发我们对行政诉讼中存在“不适用调解制度”的合理性怀疑。本文拟以笔者所在法院近三年行政诉讼案件撤诉率不断上升的现状为窗口，透过行政诉讼理论与司法实践脱节所生之尴尬困境，提出了行政诉讼中引入调解制度不仅具有行政自由裁量权的存在、“公权不可处分”理论的缺失、域外行政诉讼和解制度的存在等理论基础，而且还有符合国人传统的诉讼文化、当事人在风险博奕中实现自身利益的最大化等现实基础。在此基础上，笔者提出了行政诉讼中调解制度的运行模式和适用原则：（一）本土资源调解与ADR自行协商并行模式；（二）有限调解原则；（三）合法性原则；（四）反悔权取消原则。
【关键词】
　　用“羞答答的玫瑰静悄悄地开”这句歌词来形容我国行政审判调解制度是再恰当不过的了。之所以“静悄悄”，是因为我国行政法因强调“公权不可处分”而在实定法上明确禁止对行政诉讼案件进行调解。之所以“羞答答”，是因为苦于法律的禁止性规定，司法实践中，法官不得不运用庭外和解由当事人撤诉来替代调解。之所以“开”，是为了化解社会矛盾，定纷止争，构建和谐稳定社会之需。由于审判实践中行政案件撤诉率长期居高不下，非正常撤诉的现状为行政诉讼立法所始料不及，其弊端已是冰山一角，日益凸现，因而不能不引发我们对行政诉讼中存在“不适用调解制度”的合理性怀疑。有鉴于此，行政诉讼这片沃土中应否引植调解这支艳丽而扎手的“玫瑰”，应否任其绽放，已成了理论界与实务界激烈争论与探讨的一个论题。为了鼓励社会矛盾的多元化解决，共创和谐社会，笔者试图以所在法院近三年行政诉讼案件撤诉率不断上升的现状为窗口，透过行政诉讼理论与司法实践脱节所生之尴尬困境，提出了行政诉讼中引入调解制度不仅具有理论基础，而且还具有现实基础，并在此基础上，提出了行政诉讼中调解制度的运行模式和适用原则，以引起理论界对调解价值的重视，并期对我国行政诉讼法的修改有所裨益。　  
　　一、“行政案件不适用调解”——现有理论之尴尬　
　　《行政诉讼法》第五十条明文规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”据此，从实定法上看，我国没有行政诉讼调解制度。但审判实践中，大量案件是原、被告在法院默许乃至动员后通过“案外和解”解决的，而原告在诉讼中撤回诉讼请求，实际上就是和解的一种表现形式。　
　　从结案方式上，2003年至2005年间，行政诉讼撤诉案件每年以8%左右速度递增。这个比率似乎在提醒我们，司法实践中，大部分行政诉讼案件实际上用了“超出《行政诉讼法》第54条规定判决方式之外采取的、又无法直接辩明法院态度的第三条道路”[1]解决的。这种异化了的纠纷解决方式就是调解制度在现实中最生动的写照，只不过最后以原告撤诉的合法形式来掩盖“案外和解”的实际过程和内容而已，禁止调解的规定在“案外和解”中被悄然规避。于是，就有了大量没有调解书的调解存在。　
　　当然，仅从撤诉案件的表征上看，无法看出原告撤诉的真正动因，也无法看出合议庭对撤诉案件的司法审查过程，但经过调查，发现不外乎三种情况：一是原告起诉后，认识到行政机关作出的处罚决定正确，因而主动申请撤诉的；二是诉讼过程中，被告主动撤销或变更其原作出的具体行政行为，原告同意并自愿申请撤诉。这两种撤诉均未受外力影响，系正常撤诉。三是非正常撤诉，并非原告心甘情愿，而是行政机关采取威胁、恫吓、压制或对原告行使诉权设置障碍等手段迫使原告撤诉或法院审判人员发现具体行政行为违法，为照顾行政机关面子，主动找行政机关“交换意见”，建议行政机关改变原具体行政行为，以促成原告申请撤诉。显然，高比率撤诉的背后隐藏着许多规避司法审查而又能自圆其说的做法。一方面是法律的禁止性规定，另一方面行政诉讼案件却大行其道地通过“案外和解”以撤诉方式结案，且颇受原、被告与法院的青睐和接受，行政诉讼理论遭遇司法实践的此等尴尬，立法被如此虚置，这究竟是实践走向了误区，还是理论滞后效应使然？调解结案的现实需求，岂是一个法条所能禁得了的。面对行政诉讼案件非正常撤诉背后隐藏的为行政诉讼立法所始料不及的突出问题，与其让这种变相的调解成为规避法律的工具，倒不如名正言顺地从立法和制度上加以规范，以消弭目前理论与实践脱节所生之尴尬。因此，行政诉讼中引入调解制度已势在必行，法律不应对此再持漠然或否定态度。　  
　　二、行政诉讼中调解制度的引入——从理论基础和现实基础来考察　
　　（一）行政诉讼中引入调解制度的理论基础　
　　“法律制度移植是一件复杂的系统工程，成功的法律制度移植必须充分考量制度本身的内在机理和运作的外在环境，不可贸然为之。”[2]为此，我们在分析行政诉讼中能否引入调解制度这个问题时，也可从调解制度生成的内在机理和其运作的外在环境两个方面进行探讨。　
　　1、行政诉讼中调解制度生成的内在机理　
　　（1）行政自由裁量权的存在。行政自由裁量权是指在法律无详细规定的条件下，行政主体可以依据事实，凭自己的判断，在职权范围内，作出适当行为的权力。[3]由于法律、法规不可能对某种具体行政行为的内容、方式、程序等作出非常详尽、具体、明确的规定，所以，立法中存在大量的不确定法律术语，如“情节严重”、“情节较重”、“适当”、“必要”等，这就使行政主体在法定职权范围内普遍拥有较大的自由裁量权。对某一违法行为的处置，往往有多个罚种和弹性较大的处罚幅度，有的甚至只有概括性的表述，只能由行政机关根据具体情况自由酌情裁量，大量的自由裁量行政行为为行政主体行使一定的裁量权营造了宽松的环境。如《食品卫生法》第39条规定的行政罚款幅度为“处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处以1000元以上5万元以下的罚款。”在现代行政管理活动中，我们不得不认可行政主体拥有广泛自由裁量权的必要性，否则就不利于行政职能的有效发挥和公平与效率原则的全面实施。但自由裁量不等于可以任意枉为。自由裁量行为要遵守两条规则：一是不得超越自由裁量权的范围，二是在权限范围内必须处置适当、合理。[4]严格的羁束行政行为，既受实体规范的约束，又受程序规则的约束，不存在裁量的余地。[5]但随着社会的变迁，严格的羁束性法律规定日渐减少，裁量行政行为规定比重逐渐加大，即使许多约束性规定也都含有裁量的成分。行政机关在自由裁量权范围内有权处分其权力，即说明行政相对人应履行的义务具有变动的可能性，这就使调解制度的引入成为可能。　 论文代写 http://

　　（2）“公权不可处分”理论的缺失。“行政机关不得处分其法定职权，这是依法行政原则对行政主体在行政诉讼中的要求，指禁止行政被告出于诉讼胜负和其他动机，放弃、交换法律赋予的管理职权和诉讼权利的基本规则。”[6]“行政行为未遵循法定权限，法定实现规则和法定程序的要求，均构成对依法行政原则的违反，从而构成对法治原则的违反。”[7]据此，传统理论认为调解制度的确立，即意味着行政机关拿行政权力与相对人讨价还价，这不仅处分了行政权，也是对法治原则的违反。其实不然，虽然调解制度是建立在双方当事人可以自由处分权力的基础上，但行政权力并非都是不可处分，且调解并不意味着行政机关的让步和对权力的任意处分。从理论上说，公权力隐有一定弹性，公