2018论地方政府联合制定行政规范性的规制分析

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　　　颁发行政规范性文件是各级政府机关开展行政管理活动的重要手段，行政规范性文件在行政管理活动中也起到了非常重要的作用，保障了国家规范性法律文件在实践中的具体施行和行政效率的提高。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国组织法》（以下简称《宪法》、《立法法》和《组织法》）的规定，国务院及其职能部门、县级以上地方各级人民政府和乡镇人民政府都有权制定行政规范性文件，因而其制定主体具有广泛性。但随着经济发展的一体化，导致各个地方政府机关根据本地方实际所制定的行政规范性文件难以促进经济社会的发展，其行政规范性文件往往呈现出碎片化、地方化的特征，不利于行政管理的统一化和经济发展的一体化，因而联合制定行政规范性文件就成为行政管理活动中必须直面的一个现实问题。我国《立法法》第72条规定：涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。但这只是对政府联合制定规章的法律规定，而关于行政规范性文件的联合制定在法律层面上尚是盲区。当前，部分地方政府机关出台了有关行政规范性文件联合制定办法，如《湖南省行政程序规定》中明确：涉及两个以上部门职权的事项，需要制定规范性文件的，由本级人民政府制定规范性文件，或者由有关部门联合制定规范性文件；《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》规定：涉及两个以上部门职权范围的事项，需要制定规范性文件的，所涉及到的各有关部门应当联合制定。由此看来，联合制定行政规范性文件是行政法制建设和行政管理活动中的重要内容，需要从理论上加以明确。   http://

　　一、地方政府联合制定行政规范性文件的必要性
　　随着现代科技的快速发展，行政管理手段也应当进行相应的调整。地方化、分块化的行政管理方法与措施往往会成为法治行政、高效行政的绊脚石。因此，联合制定行政规范性文件是区域经济发展和行政管理一体化的客观需要。
　　⒈区域经济一体化发展的客观需要。经济发展往往会超出地域界限，近年来，随着经济交往的多样化，经济发展需要多方面的协调、统一， 从而产生了许多国际性经济圈，如北美自由贸易区、亚太经济协作区、欧盟、东盟等；国内一体化的经济圈如武汉城市圈、长三角经济圈、珠三角经济圈、长株潭城市群等。经济一体化发展必然会带动各方面经济发展的无缝化链接，如产业、市场、人才、交通、信息生态环境、人文及物流等的一体化。经济一体化要求法制也要实现一体化，地方化、碎片化的法制会阻碍经济一体化的发展。行政法制的统一是地方各级政府推动经济发展的重要手段，如我国首个区域性立法协作框架于2006年在东北建立：辽宁、吉林、黑龙江东北三省政府立法协作框架协议日前签署，一个体现地域特色，旨在实现政府法制资源共享的省际间立法协作机制正式运行。[1]但如果各地方政府机关只顾及本地区经济的发展而颁发行政规章与行政规范性文件，则会阻碍区域经济的一体化、协调化发展。地方政府立法协作是地方联合制定政府规章的实际行动，也是推动经济一体化发展的立法改革之举。但地方政府制定规章的权限是受到限制的，因为大部分地方政府没有规章的制定权，因此，在许多情况下，地方政府基本上是通过制定行政规范性文件来解决相关问题的。因而地方政府机关应当寻求联合制定行政规范性文件的方法来保障与促进区域经济的发展。  总结大全 http:///html/zongjie/
　　⒉有效解决行政规范性文件之间冲突的需要。行政规范性文件的制定主体具有广泛性，因而其文件数量众多。条例是汪洋大海，法律是大海中的几个孤岛。[2]（p141）行政规范性文件具有灵活性和具体执行性的特点，因此，行政机关经常以其作为行政管理的基本手段。行政机关为填补法律的空白和不充分性而制定的这种规范，从其数量的增大和机能的重要性上看，是现代行政的特征之一，应引起注意。这种规范存在的实质性理由，一般说来，是以国家、地方公共团体及其行政机能与作用的变化为前提的，即与行政作用复杂多样化相对应的议会专门技术能力的有限性；与瞬息变化的行政需要、社会各种情况迅速对应的议会在时间上、状况上应急能力的有限性；对地方性、地区性多元化情况考虑的有限性。行政机关制定的规范，在行政呈现复杂多样化以及机能扩大中，能机动灵活地做出对应。[3]（p60-61）但大部分行政规范性文件是各个地方政府机关根据本地方实际情况而制定的，其往往只注重保障地方经济发展而忽视了规范性文件的统一与完整，甚至出现部分行政规范性文件为保障地方经济发展而产生文件之间的相互对立与冲突的状况。因此，地方政府机关采取联合制定行政规范性文件的方法可以防止文件制定过程中的各自为政，实现行政规范性文件的统一化。  论文代写 http://

　　⒊保障行政规范性文件正当性的客观需要。正如有学者所言，规则制定的正当性问题，其实是人类公共生活中一个久远的、永恒的问题。[4]（p167）行政规范性文件具有正当性是其具有实效性的前提，只有具有正当性的文件才会在实践中保持旺盛的生命力，在民众中树立公信力。而行政规范性文件具有正当性的一个重要前提是文件应当反映社会实际和客观现实的需要，其制定主体、规定的内容、产生的实效都应当具有正当性。实际上，联合制定行政规范性文件是应对新形势下行政管理中出现的新问题、新情况而采取的新举措，意在解决许多地方不能解决的跨区域性问题。其符合经济社会发展的客观需要，因而具有正当性的客观基础。
　　二、当前推行地方政府联合制定行政规范性文件的障碍
　⒈制度不完善。目前，《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等都没有对地方政府联合制定行政规范性文件做出明确规定。而行政规范性文件是一种准法律文件，因此其是准用政府规章制定程序的文件。地方政府为规范政府机关间联合制定行政规范性文件，大都以专门条款规定了行政规范性文件的联合制定办法，但这种规定只是笼统性、概括性、指导性的规定，而对于联合制定行政规范性文件的主体、程序、原则、方法与方式、监督等没有进行规定。换言之，只是给地方政府机关联合制定行政规范性文件开了一个口子，而没有具体的&ld