2018我国环境保护中风险预防原则的缺失的应对策略

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　风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国，即Vorsorgeprinzip（意为前瞻原则或预防原则），它的核心内容是为了避免环境损害，应该通过全面调查和研究来检测环境和健康的危险而进行前瞻性计划，并在未得到损害的确定性证据前采取行动。[1]1984年北海公约第一次部长级会议将风险预防原则正式引入到了国际条约中，并使其得到迅速发展，日益成为环境立法与实践中的热点，该原则很快就从区域海洋环境保护领域引入到了一般的环境保护领域。目前，风险预防原则已被推广应用到包括国际生物资源保护、海洋环境保护与鱼群保育、废弃物及化学农药所造成的环境污染防治和臭氧层及大气环境保护在内的众多环境保护领域，并已发展成为国际环境法的一项基本原则。甚至有学者认为：1990年以后的国际环境法文件几乎都采纳了风险预防原则。[2]在国内法方面，自上世纪90年代以来，风险预防原则也逐渐被美国、日本、法国、加拿大、欧盟等国家以立法方式确立为国内环境法的基本原则并得到很好的实践。
　　一、我国环境保护中风险预防原则的缺失
　　（一）我国环境立法对风险预防原则重视不够
　　1989年制定的《环境保护法》规定了 预防为主，防治结合的基本原则，但未规定应对具有科学不确定性的环境风险进行预防的风险预防原则。20世纪90年代以来，随着法制的完善及对经济发展破坏环境的逐步认识，我国对《水污染防治法》等重要环境立法进行了修订，并新制定了《噪声污染防治法》、《环境影响评价法》和《水法》等十几部环境法律，这些单项立法虽然很多冠以防治的名称，但大部分法规的实质内容则是治多于防，且不管是综合性立法还是单行立法，都很少看到直接使用风险预防原则的条款，其相关的内容往往十分零散、模糊，表明风险预防原则在较高层次的法律文件中没有独立的法律地位。在行政法规和部门规章中，与风险预防原则有关的法律规范通常只是以某种具体措施表现出来，缺乏系统性和针对性；即使有部分将风险预防作为基本原则加以确认，也存在着立法层次较低、法律效力不高以及效力范围过窄等问题，这些都导致具有全局统筹作用的风险预防难以发挥出原则性作用，更多的时候只是相关方需要维护自己利益时的一张牌，是利益阶级的工具。
　　（二）我国环境立法和执法中对践行风险预防原则制度的忽视
　　⒈战略环境影响评价制度（以下简称战略评制度）的缺失。战略环境影响评价，是用一种科学方法和技术手段，对法律、政策和规划实施过程中可能出现的环境问题进行系统预测和分析并提出相应的减缓或预防环境污染与生态破坏措施的过程。战略环境影响评价是公众较为熟悉的环评升级版，也是环评制度的组成部分，它是环境与发展综合决策的一项重要制度，[3]是从源头和过程控制战略思想的集中体现，[4]其核心是使环境因素与经济、社会、文化、技术等因素一样在不同层次的决策中得到充分的重视和考量。改革开放初期，我国因申请世界银行和其他国际组织的贷款及援助项目时因未做环评而被拒之门外的历史从侧面推动了我国环评制度的建立，1979年的《环境保护法（试行）》中首次得到确立，90年代的开发区热使得区域环评得到迅速发展。2002年通过的《环境影响评价法》，首次将规划正式纳入环境影响评价的范围，这是我国在战略环评制度上的一大进步。然而，我国的战略环评制度的发展并没有跟上国内节节攀高的经济发展速度，直到2009年10月《规划环境影响评价条例》才付诸实施，但真正的战略环评则更加艰难。自2003年9月1日生效的《环境影响评价法》施行以来，至今仅通过了两项规划，足见这项法律规定在实施过程中被重视程度之低以及执行起来的难度之大。2013年4月西部大开发战略环评通过了专家验收，但这项由数十个部门和单位参与编制的西部大开发战略环评并不完全被看好对于有着追求GDP增长强劲动力的西部地区来说，这份纸上谈兵的文件究竟能有多大的约束力，令人怀疑。[5]此外，我国目前的战略环评制度还存在着审查主体权威不足、评价对象层次偏低及评价过程中替代方案缺失等问题，因此呈现出一定的滞后性和机械性，不能有效规避环境违法事件的发生，使其局限在小项目领域，无法上升到一个更为宏观的层面。
　　⒉污染物总量控制制度的不足。污染物总量控制指将排入作为一个完整系统的某一区域内的污染物总量控制在一定的数量范围之内，以满足该区域环境质量和资源可持续利用的要求。[6]它是风险预防原则的又一重要应用，希望通过总量的控制来预防环境严重恶化和资源枯竭。但我国《环境保护法》并没有关于总量控制制度的规定，在《海洋环境保护法》、《循环经济促进法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》等一些单行立法中对总量控制制度的原则性规定，只在一些政策和实施细则中，规定了环境污染总量标准的确定程序，但对于如何实施总量控制步骤，环境违规行为的法律责任等没有明确完整的程序规定。[7]责任的不明确、监督机制的不完善以及配套机制的不协调，导致总量控制在实践中的随意性以及风险预防作用的落空。
　　二、风险预防原则在外国环境法律制度中的实现
　　尽管风险预防原则源于德国国内法，但目前，美国和日本是制度比较完善、实践效果较好且环境治理也比较成功的国家，因此，这两个国家的经验对于我国的环境治理尤其是在环境风险预防方面具有一定的借鉴意义。
（一）风险预防原则在美国环境保护中的实现
　　1969年美国通过了《国家环境政策法》，此法案要求对任何一个获得联邦政府资金支持并可能对环境造成重大损害的项目都要进行环境影响评价，并证明没有更安全的替代方案。该法对美国的环境政策和环境保护目标进行了说明，规定了实现既定目标的程序。依据此法，美国政府所有的立法提案和重大的政府行为，都必须在决策前进行战略环境影响评估，并编撰环境影响报告书。这是世界上首次以立法形式确立环境影响评价制度，并设立了一个直接对总统负责的环境质量委员会。&rdqu