2018论《行政诉讼法》第54条“滥用职权”审查标准的技术性适用

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论《行政诉讼法》第54条滥用职权审查标准的技术性适用
行政合理性原则要求行政主体实施的行政行为要适度、客观、合乎常人理性，它是行政法基本原则之一。为实现对行政裁量行为的监督，我国《行政诉讼法》第54条第2款规定，将这项原则转化为行政裁量行为的司法审查标准滥用职权，即于规范依据层面，在合法性审查的框架下为合理性审查留下了审查空间。然而，该法条规定毕竟较为粗漏，滥用职权适用标准宽泛不明确，导致行政诉讼中对该条款的适用处境尴尬，在数量庞大的行政诉讼案件中极少有被认定为滥用职权的情况，对裁量行为的合理性审查成为镜中花、水中月。因此从操作的角度看，引入一些具有更明确意象的标准无疑十分必要。如何找出这些可操作性较强的标准？笔者认为，可以反向利用行政合理性原则已经较为成熟的理论体系，为滥用职权行为认定的技术规范搭建出一个体系化的框架。
　　罗豪才教授主编的《行政法学》教材中列举了符合行政合理性原则的基本要求： （1）符合行政目的；（2）正当考虑；（3）合乎情理。这几项标准自提出后受到广泛的认可， 但由于其内涵较为空洞，在实践中也比较难以把握并以此对行政行为加以评判。学界逐渐将目光转向域外立法及经验，在以上几项标准外，另引入了可操作性较强的比例原则、平等对待原则等标准。
　　在这几项认定标准中，目的正当是主观考量因素，即涉及具体行政行为的动机面向审查，学界对其是否适用存在争议。一些国家在不当行为的判定标准上实践着广泛的包容性。例如在德国，行政机关在决定中的主观性考量也被纳入审查， 如私仇、友谊、经济利益、党派等；英国判例则提出虚假的动机，即从是否符合法律要求和法律精神来考察行政决定的出发点和内在动因，若旨在促进私利或出于恶意、敌意等， 即认定为不合理。而在我国司法实践，若要证明行政机关或其工作人员主观动机上有过错，是有一定难度的，仅仅通过书面审查很难查明行政机关的主观目的。另外，由于其与刑事层面上的滥用职权容易混淆，行政机关也易将此类判决看成极其严重的否定性评价，从而产生较强的抵触心理。考虑到我国当下的法治环境及司法土壤，在明确滥用职权的认定标准时，似乎更适宜从客观要素着手，从一些较为容易发现的技术性线索顺藤摸瓜，对于推动滥用职权标准的司法适用更为直接有效。
　　因此，排除考虑主观要素，在合理性原则理论结构中，可以选取以下几项客观考察内容构建认定滥用职权行为的技术标准体系。
　　一、是否考虑正当
　　一般来说，基础信息的失真会直接导致决策结果的偏差。作为一种决策行为，只有在合理考虑了各种相关因素的前提下，才能是一种恰当的、能够有效实现执法目的的行政行为。因此，行政主体在实施行政行为时，若考虑了明显不应当考虑的因素，或者没有考虑明显应当考虑的因素时，将被认定为是滥用职权。
　　哪些是明显应当考虑或者不应当考虑的因素？简单来说，这些因素包括了法律没有明确规定，但是结合其他条文或深入立法原意，可以推导出应当考虑或者不应当考虑的事项，例如社会公正的准则、行为可能产生的正面或者负面的结果、相对人的情况等。例如在2005年曾引起广泛社会关注的杜宝良现象，对于当事人杜宝良在同一地点被开具105张交通罚单，交通管理部门却要求当事人必须主动去了解才可能获取处罚信息，一个公民，需要经常到警察那里去询问自己是否有违章，这就好像一个公民需要经常到医院去询问医生今天自己是否有病一样，这样的处罚告知方式设定，即明显忽略了相对人的便利需要和成本负担，暴露出的是执法者的失职，是一种置于常人理性下无法认可的程序设定。
　　相关因素的判断还可以从以下两项标准来考虑：
　　第一，正常事理标准，即普通大众的常识判断下，应有的对正常事物性质或本质的认定，此类审查又称社会观念型司法审查。按照事理，行政机关在行使自由裁量权时应当考虑该事项与行政决定的各环节或要素之间存在关联性。例如，某地政府要求报考公务员的男性身高须在170厘米以上，女性身高须在160厘米以上，而《公务员法》对于公务员身高未作出规定，一个人能否胜任公务员工作与其身高也没有内在的联系，因此地方政府提出这样的要求明显不合事理，以常人理性来判断，都不会认为该事项是可以被纳入考虑的范围。
　　第二，正常情理标准，即道德、风俗习惯、行业交易习惯等，这样的情理往往可以从法律的原则性规定中推导出。在郭洪民等诉睢县人民政府土地行政处理纠纷一案中，对案件诉争的西山墙以西已经形成出路几十年的土地权属，睢县政府本着尊重历史、面对现实、有利生产、方便生活的原则，将定性为公共出路，即是考虑了通行习惯及现实需要做出的行政决定，符合《民法通则》的相邻关系原则，是一种正常情理范围内的裁量行为。
　　二、是否平等对待
　　平等对待是宪法上平等原则在行政法上的具体化要求。简单来说，要求行政机关要一视同仁地适用法律，同样情况要同样处理，不得恣意地差别待遇；不同情况则要区别对待，不应一棒子打死。平等原则的适用，应体现在裁量行为的具体条件、标准、方式、顺序等要素中。具体来说，包括以下几种情况：
　　第一，在同一案件中，不能因人而异、厚此薄彼。如果在同一案件中，对情节相同的相对人作出不同的裁量，或者对情节明显差异的相对人作出相同的裁量，难免会在是否滥用职权上惹上疑义。因此，衡量行政机关自由裁量是否合理、正当，其中一个重要的技术手段就是看同案是否同罚、同案是否同裁。对于明显不平等对待的，法院即可以依循行政处罚显失公正或是滥用职权两种审查路径做出认定。