2018论地方金融监管法律规制的完善策略

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一、我国地方金融监管法律规制的现状
　　近些年来，我国民间金融发展逐渐加快，金融业的地位越来越重要，因此受到了中央与各地方政府的重视。但目前国家还没有相关的法律法规规范地方金融监管，地方金融监管尚处于无法可依的状态。例如，温州金融改[专业提供代写论文和论文代写的服务，欢迎光临]革试验区建设以及珠三角多个区域金融发展规划虽然获得了国家层面的支撑，但归根结底都只是获得国家行政机构的认可，并无制度化、法制化的章法可循。[1]其它大部分省市对民间贷款服务中心和民间资本管理公司的监管也主要是依据省级、市级文件，而这些并不具有法律强制力和权威性。由于缺乏权威性的地方金融监管法律法规，实践中产生了诸多问题。
　　首先，监管重复与监管真空并存。当前地方金融监管职权尚不明确，地方政府对地方金融监管，多采用设置金融办的方式。地方金融办在一行三会为主的中央金融监管制度下弥补了其派出机构在职能上的缺陷。然而地方金融管理体制与中央金融管理派出机构的界限尚不明确，不仅易出现两机构职权重合的现象，造成监管资源的浪费，也会在一定程度上造成国家宏观调控政策与地区发展的不协调，进而给地区经济发展带来不利影响。对于地方和国家在金融管理方面如何分工合作、金融机构风险的处置、成本的分担等等，目前尚无明确的制度安排，从而导致地方金融监管出现越位和缺位现象。[2]
　　需要注意的是，县级以下行政区域并未接受一行三会的监管，而我国大多数的地方金融机构如小额贷款公司、村镇银行、典当行、融资性担保公司等还多设立在乡镇、行政村这些一行三会暂未触及的行政区域。随着经济的发展，金融改革不断加快，金融市场吸纳民间资本的相关政策被逐步放宽，新型农村金融机构如雨后春笋般涌现，随之而来的问题就是监管真空现象将会更加突出。[3]若遇到管理空白，就容易出现两机关之间相互推诿的现象。
　　其次，地方金融监管部门的权责不对等。目前，地方金融监管机构普遍存在事前无权监管、事后处理问题的状况。从地方金融发展权责相适应的角度来看，地方政府一方面有权推进地方各个金融机构的组建及扩张，有权对地方金融机构出现的问题提出整改建议，但另一方面却不承担事前监管的责任，监管责任仍归中央金融管理部门，这就造成了地方金融办事前无权监管、事后处理问题的权责不对等的状况。
　　再次，地方金融管理部门职能定位与市场定位存在偏差。第一，地方金融管理部门角色模糊。譬如所有者与监管者的角色同属一个部门，集中两者的权力很容易造成权力垄断，同时也会降低监管的有效性和独立性。地方金融监管部门多种职能混合也是对其监管专业性的重大考验，能否公正地处理好这两种角色是一项巨大挑战。第二，地方金融监管偏离市场定位。在实际经营过程中，由于受多种因素影响，大多地方金融机构会偏离了这一市场定位，转而追求大而全式的快速发展。[4]地方金融办在行使金融监管权的过程中，如果不要求地方金融机构以市场定位为导向，就容易忽略中小企业的根本需求。
　　二、《温州民间金融管理条例》的借鉴
　　随着经济的迅猛发展，民间借贷规模也日益扩张。在温州，80%以上的家庭或个人以及50%以上的企业都参与到了民间借贷中来。[5]浙江省政府对此做出了积极回应，《温州民间金融管理条例》（以下简称《条例》）应运而生。作为全国首部专门规范民间金融的法规和首部地方性金融法规，《条例》为防范民间金融风险、维护民间金融秩序起到了重要作用，使得民间借贷从无人管的模糊状态变成了有法律可以遵守的阳光化状态，促进了民间借贷的合法化与规范化。
　　首先，《条例》确定的监管主体为温州市人民政府以及下设的县级人民政府，同时政府又是服务部门，对《条例》的实施起监督与指导作用。在温州市辖区内委托设立为民间融资当事人进行风险提示的民间融资行业服务机构，建立民间融资服务机制、风险监测机制、监管出现问题的处置机制以及驻温州的国家金融监督管理派出机构的沟通协调机制，明确了各个机构的职责，以便管理过程中提高效率。该《条例》还规定民间融资监督管理和风险处置工作应当纳入本级人民政府年度目标考核内容，这项规定有效地促进了地方金融监管机构的监督管理。各机关之间为了防范民间融资风险、提高监管效率，规定地方金融管理部门和工商行政管理、经济和信息化、商务等有关部门以及驻温州的国家金融监督管理派出机构应当建立民间融资监督管理信息共享机制。
　　其次，《条例》涉及的监管内容十分广泛。第一，《条例》规定可以设立从事定向集合资金募集和管理等业务的民间资金管理企业，以及其设立需要提交的具体材料等。民间金融管理条例中的重要部分是民间借贷，应当订立合同约定履行义务，并且大额民间借贷还应当报送地方金融管理部门委托的机构备案。第二，利率方面并没有做特别管出限制，而是规定民间借贷利率由借贷双方协商确定，但不得违反国家有关利率的规定。第三，对定向债券融资作出具体要求。包括规定每期定向集合资金合格的投资者人数限制、投资方式以及管理人出资比例。　再次，《条例》明确了监管权力的实现方式。《条例》通过立法来对民间金融参与者进行具体约束，对民间金融活动中的各个环节做了具体规定，且鼓励民间金融活动参与者维护自身权益。如在民间借贷过程中，鼓励出借人就出借情况报送备案。在处理民间融资纠纷时，备案的材料可以作为证据且证明力较高。国家机关处理涉嫌非法集资、非法证券活动、非法经营等案件时，备案的材料可以作为民间融资行为合法性的重要依据。条例通过最后一章还规定了用法律责任来实现监管权力，即通过反向约束的方式，使权利实现更加行之有效。
　　最后，《条例》的创新之处在于明确了准许定向债券融资。针对在正规金融机构小微企业融资难的情况，《条例》规定：允许企业因生产经营需要，可以以非公开方式向合格投资者进行定向债券融资。允许机构定向集合资金，这也是间接为小微企业融资开路。通过专业化的管理，将分散的民间资金集聚起来，并以股权、债券等形式投资到实体和政府鼓励的建设项