2018跨界域危机管理中法律路径选择

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　【摘要】汶川、玉树、雅安震后抗震救灾指挥工作中地震部门职能履行弊端屡现，成为同情境下必然会出现的一种怪象，通过现状分析和问题剖析，结合法理学、行政法学、公共行政学等学科权威和前沿理论，将地震、地震灾害及其管理置于整个危机管理体系中，分析其所属危机种类和法律定性、管理主体特征和运作模式，就大地震危机治理方式、法律路径选择、立法模式、法律体系和制度设计提出形式提升地震话语权的创新性建议。　　【关键词】跨界域危机；危机管理；权力拼贴与整合；话语权；共同工作；合作治理　　一、地震部门职能履行现状和问题（三次大地震后地震部门职责履行和作用发挥对比）　　从2008汶川到2010玉树再到2013雅安地震，看地震部门在震后抗震救灾指挥工作中的权力行使和作用发挥，5年来，并没有随着专业技术水准和行业治理能力的提高，而提升在震后抗震救灾指挥工作中实然（法定职责）和应然（与能力相匹配的权威影响）的话语权顺序。汶川地震指挥工作中的初现的部门矛盾没有引起重视，玉树地震后部门协调失衡引发针对自然灾害危机管理及其模式的新一轮探讨，雅安地震后完全相同的问题再度出现。这种在解决过程中却逐渐问题化的现象表明，地震部门在震后抗震救灾指挥工作中职能履行不利的根因尚未发掘。　　通过深入研究法学、行政法学、社会学、公共行政学、管理学、行政管理学等学科前沿理论，结合地震部门在大地震后抗震救灾指挥工作中职能履行的实情，试图将研究对象置于整个危机管理体系中，从其所属危机种类和法律定性、管理主体和过程、组织设计和运作方式、立法模式和制度设计等方面全面铺开，对问题化的现象作层层剥离已现其本质，指出其认识根源、组织根源、行为根源和价值根源，从而为地震部门职能履行通畅和话语权的提升寻找合理路径，提出创新性建议。　　二、巨灾抗救和跨界域危机管理（地震部门职责履行不利的认识根源）　　我国地震灾害特点主要有强度大、伤亡重、分布广等，地震的特征决定了地震部门的主要的和基础的工作是科技攻坚，其管理行为也应以专业为核心展开。地震和地震灾害的特征也决定了大地震的工作重心应置于事中控制，即抗震救灾工作。　　地震只是因威胁到了生命财产安全、正常社会关系和秩序，需要采取非同寻常的措施扭转社会复杂系统持续紊乱趋势，所以自然灾害要求人类努力钻研学术改变自然。地震在危机种类中则被划入自然威胁传统威胁，具备危机定义的三个关键组成部分即威胁、不确定性和紧迫性，而危机则必然导致管理行为和行动，危机与管理不能分割，管理是危机的核心，科技则是科学高效危机管理的必要条件，危机管理体系和全过程的构建可能保证科技作用的极限发挥。这也是危机管理不以科技发展为核心，而是将危机管理机制、责任机制的构建和调适作为核心的原因。　　跨界危机只是更加突出了这种主观感受的紧迫和决策的艰难以及任务的艰巨。跨界危机不同于传统危机的特征是，它跨越地理、功能和时间界限，危机的发生载体或危害对象跨越了不同的基本类型。大地震呈现出极强的综合性和跨功能界限特征。跨界危机对公共组织的合法性基础构成了严峻挑战，它在地域和功能等多方面的综合扩散轻松形成一种权力真空，通过什么样的组织来弥补真空才能阻止危机对社会稳定秩序？理想的危机应对组织模式应该是这样的：以最崇高目的集中各部门力量，最大限度最快速度发挥各自职能作用，共同应对危机。　　三、管理主体和模式（地震部门职责履行不利的组织根源）　　灾难、危机的特性决定了自然灾害必然有一个对口管理部门，以保证平时工作机制的运转。地震部门是地震的对口管理的常设机构。震时则由非常设机构抗震救灾指挥部统一领导、指挥和协调。连接平震的是抗震救灾指挥部设在地震局的办公室。　　根据韦伯的组织观点，我国危机常规管理采用了单一权威和理性设计模式，归口于地震局。这种理性设计会使组织中的个人行为出于利益考虑和规避惩罚而尽量避免影响其在集体中的声望和前途，组织中的个体总是关注不犯错误而非努力提高工作绩效，这就使其上层意思能够高效执行，因此单一权威组织的效率是其他组织模式不可比的。大地震属于跨界域危机，作为一种综合险种和救助的紧迫，需要各部门联合行动共同治理，危机非常规管理采用了多元化管理主体和感性设计模式，由国务院抗震救灾指挥部管理，二者之间的联络是抗震救灾指挥部在地震局设办公室，该机构采用三定方案之外的工作模式，也是我们通称的虚设机构。但是这种感性设计的组织模式无利益捆绑，又无责任条款，与理性设计的单一权威相比存在很大差别，组织中的个人行为并不影响其回归原来的组织，组织成员在平时形成的相当稳固的权力秩序和话语分量在危机指挥中无法改变，非常态下的权力秩序只是常态下权力秩序的复制，且都因负有政治任务不能妥协，而使得这种秩序在出现危机决策意见不能统一时表现得更为集中和激烈。在为完成共同使命承担不同任务的无利益捆绑组合中，各成员很少考虑谁该做什么谁不该做什么，他们的积极性因缺乏责任制约而无限度扩张。　　应该说，地震危机管理的组织系统顶层设计想法是良好的，抗震救灾指挥部的设置对于应对转化为综合险的大地震是必需的，但是它的组织设计和工作模式并未实现其设计初衷，是什么阻碍了地震部门在震后抗震救灾指挥中发挥出平时的积累优势？为什么对口管理部门在对口管理危机发生后的危机决策中反而失了声？　　四、组织运作模式和危机治理方式（地震部门职责履行不利的行为根源）　　通过国内、国内外相对成熟的巨灾管理方式作比较或可对我国地震危机管理有更为深刻的认识和思考。　　将抗震救灾指挥部和国家防汛抗旱总指挥部比较来看，同样是多元化管理主体的工作机制和共同协作治理危机，抗震救灾指挥部的影响明显逊于防汛抗旱总指挥部。二者的结构设计初衷都是基于特定目的集合了各部门权力精英，不同的是抗震救灾指挥部各成员之间无利益捆绑，关系非亲非疏，距离可远可近，按照社会学家布莱克关于关系距离和法律量的观点，是需要增强法律量以保证组织设计目的实现的，但非常明显，从法律规范到预案规定，都没有触及部门利益和问题本质的责任约束条款。