2018权力清单的行政法价值研究

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权力清单的行政法价值研究
　　权力清单是我国行政系统近期来一个非常引人注目的概念或者称谓，虽然它还没有在正式的行政法文件中得到规定或体现。在笔者看来，权力清单与行政法治有着非常密切的联系，然而，无论我国实务界还是行政法学界对权力清单及其与行政法的关系的研究还是一个空白。
　　一、权力清单的概念界定
　　权力清单是指通过一个文本（该文本或者是正式的规范文本、或者是非正式的内部文本），对行政系统的行政权，包括行政系统作为一个机构体系的权力范畴和各职能部门作为一个非系统的职能范畴，乃至于作为一个机构所享有的职能范畴予以明确列举并成为依据的行政法文件，或者不具有行政法效力的相关文本。在法治发达国家。也许在其法律概念中还不曾设置权力清单，但他们的行政法典则往往针对行政机关在某一事务管理中所承担的义务和责任作了较为细致的列举规定。其所列举的事项就具有权力清单的性质。例如，美国《1974年私人秘密法》就规定了行政机关在搜集、制作、保持、使用和公开个人的档案记录时，应当遵循以下相关义务：1.个人的档案记录内容应当尽可能由其本人提供，如果是第三人提供的，必须进行多方面的核实：2.每个机关只能保存和实现与本机关的宗旨有关和必要的个人档案记录：3.机关应向提供个人档案记录内容的人说明机关要求其提供个人档案记录内容的法律依据、用途、常规使用以及拒绝提供的法律后果
　　对于权力清单定义的认知和理解，应当注意下列问题：其一，权力清单可以作为法律用语，也可以作为非法律用语。我国目前所提出的权力清单的概念应当是一个非法律用语，它更像是行政系统在日常行政工作中为了有效行使行政权而提出的一个对行政权范畴引起注意的概念。由于该概念大多是由行政首长或者行政主体提出来的，所以它与行政权是天然联系在一起的，但在目前情况下，它还不具有正式的法律形式，是一个非正式的法律用语。然而，权力清单完全可以由非法律用语转换为法律用语，或者说我们可以用相关的行政法文件如政府规章、行政法规或行政规范性文件来确立该概念，如果该概念被行政法规范所确认，它就应当是一个法律用语。正如古德诺所指出的：政府的进一步活动就在于把一个具体的人或具体的事例纳入法律的一般规则对它起作用的那个类别里。而只有在具体的事情被纳入法律对之起作用的一般类别之后.国家的意志才能够被执行。其二，权力清单可以作为内部文本，也可以作为外部文本。仅从权力清单的名称来看，它应当是一个文本。至于这个文本是什么性质的，则要根据实在法的规定来确定。一方面.权力清单应当是一个内部文本，尤其在我国目前行政权的行使中，似乎更多的是从内部文本的角度来理解权力清单的。也就是说，通过在行政系统内部对权力清单的内容予以列举，使其在行政系统内部规范行政权的行使。在行政法学理论中也有内部行政法与外部行政法之分，所谓内部行政法是指规范行政机关对立关系上组织管理业务的法规。另一方面，权力清单中的权力绝大多数是行政主体对行政相对人所发生的作用，而权力清单本身也可以像政府所行使的处罚权、强制权那样对社会予以公开，一旦这样的公开能够成立，它就是一个外部文本。概而论之，我国目前对权力清单的认知和理解属于前者，而从权力清单的实际效果和价值来看，应当属于后者。其三，权力清单可以由控权主体制定，也可以由行政系统制定。就目前我国权力清单的形成来看，它是由行政系统自身发动的，即是说，行政系统可以从自律的角度制定相应的权力清单，这在我国是可行的，也符合我国近年来的行政习惯。同时，从权力清单的价值来看，它所体现的是对行政权的约束和控制，而要达到或实现这个理想价值，权力清单由相应的控权主体制定似乎更加妥当，其逻辑前提是：的确，没有任何政治上的真理比这个反对意见所依据的有更大的真正价值，或者更加明显地带有自由保护者的权威色彩。立法、行政和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可公正地断定是虐政。例如可以由全国人民代表大会或者其常务委员会制定行政系统中的总的权力清单，在司法审查实践中，人民法院也可以结合行政救济的范畴和内容制定行政系统的权力清单，上面两个路径都是可以进行选择的。那么，权力清单的概念究竟包括哪些具体内涵呢？
　　第一，权力清单属于行政权的范畴。抽象地讲，凡是行使公权力的国家机关或者相应的组织，其权力都应当以清单的形式体现出来。即是说，广义上的权力清单应当包括所有公权力主体所行使的权力，应当通过权力清单将所有公权的权力列举或者是展示出来，但是从国家权力运作的实践来看，立法机关的权力清单或者是明确的，或者是无法用权力清单的形式表示出来的。因为立法法关于立法权行使的范畴有明确规定，而一个具体的立法行为则是无法用权力清单的形式予以梳理的。同样道理，司法权也是一个非常规整和严格的权力，例如审判权和检察权都通过相关的程序法和实体法作了非常具体的规定，因此，它不需要专门的权力清单将这些权力予以规范。权力清单应当从狭义上进行理解，即是说权力清单所适用的范畴仅仅应限于行政权。它是对行政主体的行政权作出的专门规范。事实上，当我国目前在强调权力清单的概念时，也仅仅限制在行政系统内部，当然国家机关之外的社会团体或者其他组织的权力清单则是另一范畴的问题。这一点，我们必须予以明确，如果我们将权力清单的概念进行非常广泛的处理，那么权力清单就成为了一个无法琢磨的概念及其概念系统。从我国行政权先例的实际状况来看，由于行政机关行使的行政管理权、行政执法权、行政审批权、行政制裁权等等权力有着非常复杂的权力范畴和内容，而且不同的权力在行使过程中常常是互相交织的，这些交织的权力有些可能来自于行政实体法，有些来自于行政程序法，还有些来自于行政首长的主观臆断，这就决定了权力清单就是有关行政权的清单。