2018村民委员会成员候选人资格及审查的法理建设方式

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　以村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。于2010年10月28日修订通过并施行的《村民委员会组织法》对于村民委员会成员候选人的资格条件的限定作出了修改，该规定的修改涉及到村民的选举权与被选举权，并对最终的村民委员会成员人选产生了直接影响，系实现村民自治的核心所在。本文拟对村民委员会成员候选人的资格及审查所依托的理论基础，实际运行中存在的问题进行探讨，并提出相关完善意见和建议。
　　一、理论基础村民委员会成员候选人资格审查的合法性与合理性思考
　　1.对被选举权进行适当资格限制并不破坏选举权与被选举权相统一制度。就权利性质而言，被选举权实质上代表的是一种具有社会性的行为能力。行使被选举权的后果便是具备履职能力的候选人当选，否则便失去了选举的本质意义，候选人应当具备使自己的条件符合选民要求，使自身优势能够为选民所发现并当选的行为能力，具体便体现为被选举权方面的限制。正如《人权宣言》第一条所言：在权利方面，人生来是而且始终是自由平等的，只是在公共利用上才显出社会上的差别。被选举权相较选举权而言，其社会性更为鲜明，被选举的候选人当选后，必须对选民的需求负责，承担更大的公共责任与义务，其个人自由将被选民的社会自由所凌驾。因此，对于被选举权进行限制，使其与选举权分离，反而更符合权利与义务相对等的公平原则。
　　2.对被选举权进行适当资格限制符合村民自治的实际需要。就实际情况而言，如果从狭义上理解宪法规定的选举权与被选举权相统一的普遍性原则，则被选举权确实应当为所有普遍的选民所享有，那么已被判处有期徒刑但未被剥夺政治权利的犯人也应当享有选举权与被选举权，但实际上该类人选如果当选并不可行。此外，在我国的法律中，对于被选举的候选人条件做出限制的不仅仅是《村民委员会组织法》，《宪法》第七十九条关于中华人民共和国主席及副主席应当年满四十五周岁的明确规定，实际上也是基于该职务人选对于国家的特殊重要性的考虑而作出的。反对村民委员会成员候选人资格审查的学术观点一般基于村民自治与民主的原则而作出，但任何民主都应当建立在规则之上。根据20多年来村民自治制度的实践经验，可以发现在选举过程中，如果不对村民委员会成员候选人的资格做出一定的限制性要求，将会导致部分没有履职能力，甚至素质较低的村民当选，出现恶人治村的不合理现象，同样也不利于村集体的发展。对被选举权做出限制，实现选举权与被选举权的适当分离，在法治的框架内实现民主，能够引导村民选举发挥应有的择优功能，更为符合村民自治的实际要求。
　　因此，课题组认为，对于《村民委员会组织法》中的被选举权的理解应当更为开放，其第十三条的规定仅仅排斥民族、种族、性别、家庭出身、居住期限等具有先天性的资格限制，但并未明确排斥其他如该法第十五条规定的德才方面的资格限制。诚然，德才兼备是一项抽象标准，如何使其合理量化为规范制度，避免被选举权的过度限制正是下文所应探讨的重点，也是立法所应关注的。
　　二、现实发展地方性法规的积极探索与村民选举的实际状况
　　（一）立法现状：地方性法规积极探索
　　总体上看，我国各地对村委会成员候选人资格及审查普遍持积极态度。目前，我国31个省、自治区、直辖市的村民委员会选举办法均规定了对村民委员会成员候选人予以资格条件方面的限制，除湖南、甘肃两省笼统地将对村民委员会成员候选人的资格条件予以限制的权利授予村民选举委员会或换届选举办法外，其他各省、自治区、直辖市都进行了不同的明确规定，反映了各地在实务中对于村民委员会成员候选人的资格条件和审查持有的积极态度。以下是地方性法规关于村委会成员候选人资格条件的具体规定：
　　（2010年10月28日前施行）江苏、上海、海南、黑龙江、青海、贵州、新疆、西藏、四川；（2010年10月28日后施行）北京、广东、浙江、福建、江西、陕西、山西、天津、宁夏、山东、安徽、辽宁、河北、内蒙古、广西、吉林、重庆、湖北、云南、河南要求遵守宪法、法律、法规和国家政策；奉公守法，品行良好，公道正派，热心公益。（江苏、黑龙江、青海、贵州、新疆、西藏、四川；北京、广东、浙江、福建、江西、陕西、山西、天津、宁夏、山东、安徽、辽宁、河北、内蒙古、广西、吉林、重庆、湖北、云南、河南）规定要求有一定的组织管理能力，工作认真负责，能够在本村工作并带头发展农村经济；有带领群众共同致富的愿望和能力；具有一定文化水平和工作能力。黑龙江、青海、贵州、四川：广东、天津、宁夏、安徽、河北、重庆等要求身体健康。天津规定内容团结广大村民，不搞宗族派性，维护文明村风，不搞迷信活动。新疆、西藏；内蒙古要求能够维护村民的合法权益和民族团结：维护祖国统一，反对民族分裂主义和非法宗教活动。
　　限制性规定：海南；广东、重庆要求具有初中以上学历。北京要求丧失行为能力或者被判处刑罚，严重违反法律、法规，或者被依法限制人身自由客观上不能履行村民委员会成员职责的村民，经村民会议或者村民代表会议决定，不提名为村民委员会成员候选人。海南要求男性一般不超过六十五岁，女性一般不超过六十岁，现任村民委员会成员未发现有严重违法违纪问题；选举期间没有被追究刑事责任或者被劳动教养；选举期间没有被羁押，没有正在受侦查、起诉、审判。黑龙江要求违反计划生育政策法规的，3年内不得被提名。　兜底规定：海南要求具有法律法规规定的其他条件。（2010年10月28日后施行）湖南、甘肃要求未规定具体资格条件，但规定了在村委会换届选举办法中应当规定任职条件或者是由村民选举委员会进行资格审查。内蒙古要求嘎查村民会议根据本嘎查村实际情况和村民意愿，在换届选举方案中规定的其他条件。
　　此外，仅有部分省、自治区、直辖市的地方性法规中对于村委会成员候选人的资格审查具体程序进行了规定，其中天津、山西、江西等地明确规定由省，县（市、区），乡、民族乡、镇村民委员会选举工作指导机构提出指导意见，或是村民选举委员会结合本村实际情况以及村民委员会的工作需要，