2018公众参与政府绩效评估研究：综合分析与展望

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摘 要：中国特色社会主义民主政治发展进程的不断推进，在客观上要求政府管理体制机制做出适应性的调整与改革，以寻求更加符合时代特征的公共治理方式与路径。近年来，以关注结果和公众满意度为导向的政府绩效评估渐成趋势。公众参与政府绩效评估，不仅是公众参与的重要内容，也是政府管理过程吸纳公众参与的重要环节。本文在概括学界关于公众参与政府绩效评估理论和实践模式的基础上，从公众参与政府绩效评估是公众与政府合作治理的视角出发，总结了学界相关的研究成果，并提出了相应的对策。　　关 键 词：公众参与；政府绩效评估；合作治理　　中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）12-0008-08　　收稿日期：2015-08-25　　作者简介：王春城（1981），男，河北石家庄人，河北师范大学公共管理学院副教授，管理学博士，政治学博士后，硕士生导师，行政管理系主任，研究方向为公共政策评估；崔婵婵（1992），女，河北辛集人，河北师范大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共政策。　　基金项目：本文系河北省社会科学基金项目提速河北省文化产业发展的公共政策工具研究的阶段性成果，项目编号：HB15GL064；河北师范大学人文社会科学重点项目公共政策引人向善的作用与机制研究的阶段性成果，项目编号：S2014Z10。　　如何改变由政府自身和专家力量主导政府绩效评估的现实模式，更多地增加公众在政府绩效评估中的参与度、话语权和影响力，是建立科学的政府绩效评估体系的关键。当前，在公众参与政府绩效评估的实践探索中，一些地方政府取得了一定的成效，但同时也面临着诸多障碍。本文基于对国内相关研究文献的系统梳理，综合分析了当前公众参与政府绩效评估的三大基本问题参与模式、参与障碍和推进措施，提出了相应的对策，旨在为今后的理论研究和实践发展提供参考。　　一、我国公众参与政府绩效评估的　　理论与实践模式　　随着中国特色社会主义民主政治发展步伐的加快，我国的公众参与已经扩展到公共管理的众多领域，特别是在参与政府绩效评估方面已发挥出越来越重要的作用。在此实践背景下，许多学者关注到这一现实趋势并着手开展了相应的理论研究，主题涉及公众参与政府绩效评估的重要性、必要性、评估主体、评估价值取向、参与渠道、功能作用等方面。例如：吕建华等提出公众参与是政府公共性的内在要求，是公众作为关键利益相关者的权利，是实现公众参与的特殊价值，并从公众参与政府绩效评估的比较优势、社会条件、制度保障条件等方面论述了公众参与政府绩效评估的可行性；[1]彭向刚等从概念体系、基本功能、价值取向、评估主体、指标体系和经验模式等六个角度对政府绩效评估的基本理论进行了系统性梳理，强调要实现评估主体的多元化，关键是要以公众为中心，突出公众作为评估主体的价值。[2]　　除基础性研究之外，当前我国学界关于公众参与政府绩效评估的研究更倾向于探讨建立一种公众参与政府绩效评估的分析模式，进而深入剖析此种模式下公众参与政府绩效评估存在的问题与对策。例如：王锡锌将政府绩效评估分为公众参与模型和技术理性模型，主张将公众参与和专业技术理性结合起来，建立复合型政府绩效评价模式，实现绩效评估实践对政策民主化和理性化的政策学习功能。[3]桑助来概括了公众参与政府绩效评估的六种基本模式：即下评上模式、评估团模式、政务公开模式、满意度调查模式、万人评议政府模式、第三方评估政府模式，并对这六种基本模式分别进行了阐释，明确了各种模式的适用范围以及优势与缺陷，提出应建立多层次开放性的政府绩效评估体系，增强公众参与的话语权，建立公众满意度调查制度。[4]　　应该说，当前关于公众参与政府绩效评估的理论研究从整体上已经明确了公众参与的必要性和重要性，也提供了公众参与政府绩效评估的分析框架，为日后的研究工作奠定了一定的理论基础。但目前的研究方向过于宽泛，只是从总体上梳理了一些概括性模式之间的理论关系，并未具体阐释公众如何参与政府绩效评估，包括参与程序、方法以及参与结果的效力等，这也是今后研究公众参与政府绩效评估应予以细化的方面。　　近些年来，在政府绩效评估理论研究发展的基础上，我国不少地方政府纷纷进行了实践探索，现已形成了具有代表性的公众参与政府绩效评估模式。学者们大致将其分为两类：公众参与评议政府和第三方评价政府。可以说，这些实践模式的形成为研究公众参与地方政府绩效评估提供了经验。　　首先，公众参与评议政府最具有代表性的是南京市万人评议政府模式。它是政府部门组织开展的公众参与政府绩效评估活动，从2004年开始一直连续进行，在社会上产生了很大的影响力。根据评议对象与公众联系的紧密程度分为三组，即政府机构中直接面向广大人民群众服务和执法的部门及部分专营性的企事业单位；除第一组以外的政府部门及其直属事业单位；党政机关、人大机关、政协机关、法检机关和直属单位，通过直接发放、邮寄发放或委托发放的调查问卷让公众对政府公共政策进行评价。姚春辉认为，这种公众参与政府绩效评估模式主要是以定性指标为主，更看重的是公众的切身感受，同时也将公众的评估结果很好地应用到绩效评估中，形成针对政府绩效的加权系数，清楚地反映出公众对于政府政策的满意度。[5]笔者认为，万人评议政府模式中公众参与程度高、范围广，公众评价结果也能得到很好的应用，但由于我国公众参与组织化发展滞后，当前的公众参与更多地是一种个体行为，难以形成规模影响力，而且专业评估的复杂性和技术性也要求公众更深层次的参与，因此，公众参与政府绩效评估的实践还需要进一步的具体和细化，这样才能最终达到公众参与组织化和强有力参与政府绩效评估的状态。