2018全面从严治党视阈下提高机关干部法治思维和依法办事能力的思考

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摘 要：提高机关干部法治思维和依法办事能力具有重要的现实意义，因为目前机关干部在法治思维和依法办事等方面仍存在着许多问题。提高机关干部法治思维和依法办事能力应从强化法律培训质量，培育法治思维观念；营造良好法治环境，提升依法履职水平；强化制约监督体系，规范约束权力运行；加强机关党建制度建设，落实全面从严治党新要求等方面着手。　　关 键 词：机关干部；法治思维；依法办事能力　　中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）07-0015-08　　收稿日期：2016-05-11　　作者简介：郭玮（1983），男，河北人，中共上海市松江区委党校讲师，研究方向为马克思主义基本理论与党建理论。　　习近平总书记指出：全面依法治国必须抓住领导干部这个关键少数。党政机关地位特殊、责任重大，机关干部能否按照全国改革开放排头兵、创新发展先行者的要求提高法治思维和依法办事能力，进而发挥领导干部的引领示范作用显得尤为重要。笔者通过问卷调查、召开座谈会、个别访谈等方式对此问题进行了研究，以期把提高运用法治思维和依法办事能力的要求切实转化为深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的具体方法和途径。　　一、提高机关干部法治思维和依法办事　　能力的重要性和必要性　　党的十八届四中全会提出：提高党员干部法治思维和依法办事能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展新理念，进一步明确运用法治思维和法治方式推动发展。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。法治方式是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。机关干部只有培育法治思维，才能自觉和主动运用法治方式。　　（一）提高机关干部的法治思维和依法办事能力，是全面落实依法治国对机关党建提出的新要求　　党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，这既是对我们党在新的时代条件下治国理政作出的战略部署，也是对全面从严治党、加强和改进党的建设提出的新任务、新要求。机关党建作为党的建设的重要组成部分，就要自觉融入依法治国大局，调整思路，主动谋划，以法治思维和法治方式积极推进机关党建，努力提高机关党建的科学化水平。机关干部中党员人数多，组织相对健全，处在服务群众、服务基层、服务发展的前沿，也是社会关注的焦点，作为党的路线方针政策的具体制定者、组织者和执行者，其能力素质的高低直接关乎党的路线方针政策的落实情况，其法治思维和依法办事能力的水平直接关系到贯彻落实全面依法治国的质量和效率。因此，党政机关率先坚持树立法治思维，运用法治方式管党治党，严密党内组织生活、严格管理党员干部、严明党的政治纪律和政治规矩、严肃执行党内监督，对于全社会增强法治意识、树立法治思维，起着形象塑造和榜样引领作用，具有最直接的标杆作用和推动意义。　　（二）提高机关干部的法治思维和依法办事能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础　　党的十八届三中全会提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的宏伟目标。笔者认为，推进国家治理体系和治理能力现代化的最重要内涵就是推进国家治理体系和治理能力的法治化，重点是在管党治党上法治化，关键是提高机关干部的法治思维和依法办事能力。法治要求政府职能从管理向治理转变，让市场法无禁止即可为，让政府法无授权不可为、法定职责必须为。机关干部作为国家公职人员，掌握着一定的公权力，其决策直接影响着公共利益。调研显示，关于怎么评价机关党员干部依法办事能力的问题，有77%的调查对象认为，能力一般，尚需提高。机关干部是否具有法治思维和依法办事能力，直接决定着其能否把法治作为治国理政的基本方式。新形势对法治建设的新要求就是要善于运用法治思维和法治方式调节经济社会关系、统筹协调各种利益、规范发展行为、提高依法执政水平、推进国家治理体系和治理能力现代化。　　（三）提高机关干部的法治思维和依法办事能力，是落实全面从严治党的有效保障　　从打铁还要自身硬到踏石留印，抓铁有痕的庄严宣告，从八项规定新风拂面到四风涤荡，从群众路线教育实践活动到三严三实专题教育的深入，全面从严治党开启了机关党建的新常态。全面从严治党要求把纪律挺在前面，党规党纪严于国法，对党员除了国法的要求，还有党规党纪等制度的约束。全面从严治党不仅要依法治党，更要以制度治党，制度重在务实管用，重在执行力，将权力关进制度的笼子里，把制度治党贯穿于机关党建的全过程。全面从严治党要求以《党章》为重要遵循，不断健全党内法规体系，进一步提升制度的执行力。因此，在全面从严治党新常态下，机关干部不仅要模范遵守《宪法》和法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，不碰高压线、不闯警戒线，把《宪法》和法律以及党内法规作为重要遵循，注重提高执行力，不断提升法治思维和依法办事能力。　　（四）提高机关干部的法治思维和依法办事能力，是互联网时代依法行政的现实需要　　随着计算机技术、网络技术的日新月异，人类社会发展到了全新的互联网时代。与2014年相比，我国互联网技术得到了进一步的发展，其标志是网民数量的巨增和互联网普及率的进一步提升。据统计，截至2015年6月，我国网民规模达6.68亿，互联网普及率为48.8%（见图一）。上海党政机关运用互联网技术，通过@上海发布、@上海教育、市级机关工委微平台等众多新媒体基本做到了及时发布权威信息、快速应对重大舆情、准确回应社会关切、努力提供实用资讯，信息公布的速度和力度得到了众多网民的认可。这些成绩的取得与机关干部提升法治思维与依法办事能力关系密切。如果机关干部法治思维与依法办事能力不足，很有可能导致网络舆情危机，从而影响社会的安全与稳定。因此，互联网的迅猛发展迫切要求提高机关干部的法治思维与依法办事能力。　二、当前机关干部法治思维和依法办事　　能力存在的主要问题　　改革开放以来特别是党的十五大以来，我国的社会主义法治建设取得了重大成就。2013年，上海市政府出台《关于2013年至2017年本市进一步推进法治政府建设的意见》，进一步规范了机关党员干部的法治思维和依法办事方式，依法行政成为广泛共识和普遍行为。然而，在现实工作中，少数机关干部的法治意识还比较淡薄，有法不依、违法不究、知法犯法等现象还时有发生，不同程度地影响了党和政府的形象，干扰了国家制度体系的正常运行，也在一定程度上动摇了人民群众对法治的信心。　　（一）具备一定的法治观念，但法治思维还需进一步强化　　上海市自1990年浦东开发开放以来，市委市政府注重以法治精神推动经济社会发展，特别是在上海自贸区建设中更加注重法治先行。公开发行的首本《上海自贸区法规汇编》就收录了相关法律法规政策223件，涉及到十几项法律法规的修改，这些做法积极推动了自贸区形成可复制可推广的四大创新制度。调研显示，关于现在的机关干部都依法办事吗 的问题，63.0%的调查对象认为基本是（见图二）。这说明机关干部在法治理念上基本形成了理性认识和逻辑判断。然而，部分机关干部在法治实践中仍存在知行不一，尚未形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的自觉习惯，导致社会治理方式仍难以全面进入法治轨道。主要表现为以下三个冲突：一是法律与权力的冲突。这是法治建设的核心问题。在我国，《宪法》和法律是人民最高意志的体现，权力的行使必须符合《宪法》和法律的相关规定。现实生活的复杂性往往造成法律与权力的矛盾与冲突，一些机关干部权力本位意识和特权思想根深蒂固，敬畏规则而不敬畏法律，敬重领导而不敬重法律，奉行黑头的（法律）不如红头的（文件），红头的不如笔头的（领导批示），笔头的不如口头的（讲话）。没有把握好权力边界，没有时刻把施政行为限定在《宪法》和法律的框架内。二是程序与效率的冲突。法治思维是程序性思维，借助程序这个形式性操作杠杆，把利益的博弈和价值衡量转化为在法治规程上表达诉求，人情、关系、偏见、恣意被消除，相应纠纷和问题都在法治轨道上加以解决。但是，少数机关干部重实效轻程序，有的不认可程序正义的价值，有的认为讲程序就是思想僵化和官僚主义。调研显示，52.7%的调查对象认为，法治思维的重点不是重规则；44.9%的调查对象认为不是重程序。在具体工作中程序成为过场，容易导致方案、规划缺乏科学性、稳定性、严肃性。三是工学矛盾的冲突。在调研中，有的反映机关工作压力大，事务多，没有时间和精力专门学法，有的则认为不知道学什么。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，我国现行的有效法律240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，内容丰富，门类齐全，涵盖社会生活的方方面面，如果没有科学的学习计划就会导致无所适从。　　（二）具备基本的依法办事能力，但与全面推进依法治国的要求还有差距　　随着法治政府建设的推进，机关干部依法办事意识和依法办事能力有了长足进步。如上海市出台的《关于进一步规范本市领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为的规定》，着力于制度建设的可执行、可操作、可检查、可问责；中国上海门户网站开通了信息公开共享平台公开项目信息11万多条、信用信息25万多条，不断规范法治方式，促进依法办事。调研显示，关于现在机关干部的依法办事能力如何的问题，74.0%的调查对象认为一般（见图三）。这说明依法办事能力与解决实际问题的能力尚有差距，还有待提高。其中的主要问题突出反映在以下三个不足上：一是科学决策能力不足。由于决策机制不健全，决策主体权责不清，有的决策信息不公开，有的公开不及时、不透明，导致拍脑袋决策、凭经验决策的现象时有发生。如当上级决策与法律规范发生冲突时机关干部如何作为就面临着一定的困境。一方面，机关以集中为特点的科层制结构要求必须执行上级决策；另一方面，全面推进依法治国的总目标又要求必须严格依法办事，在两者相互冲突时，违背任何一方都会消弱国家治理体系的合法性。二是守法能力不足。面对上访、缠访、闹访事件，往往采取非制度化的个别补偿和利益补偿手段，而不是通过正式的法律程序来解决。少数机关干部采取的选择性执法方式，不仅导致了社会矛盾的激化，也损害了政府的公信力。三是用法能力不足。用法能力不足易导致社会治理中的破窗效应。如果一些机关干部对法律的尊重程度不够，或存在有法不依、违法不究行为，就会导致法律规范在全社会中的合法性和有效性减弱，使其他社会成员也会对法律规范不尊重、对执法机构不信任，进而产生一系列社会问题。　　（三）干部选拔任用考核过程逐渐科学化，但法治能力指标占比仍然偏低　　党的十八大以来，中央对党政领导干部选拔任用以及干部考核提出了新的要求，也使干部选拔任用考核工作出现了新的气象。但是，由于以往考核过于侧重考察表面化的政绩，导致一些机关干部心浮气躁，宁愿采取短期见效的法治外手段，也不愿投入更多的时间和精力提升自身的法律素养，探索用法治方式开展工作。主要表现为：一是考核评价主体较为单一。目前的考核多侧重于上级机关基于监督职能对下级机关和机关干部的考核，这使得所在单位的同事在具体工作中对机关干部的法治思维和依法办事能力的评价有限。对此，应构建多方主体共同参与的格局，可以增加考核评价结果的全面性和科学性，有利于立体勾勒出法治建设实绩及机关干部的法治思维和依法办事能力的全面状况。二是考核内容较为简单。应将单位的法治建设实效与领导干部个人的法治思维和依法办事能力考核紧密结合起来。因为领导干部依法履职状况直接影响本单位的工作（特别是单位主要领导的法治思维和法治方式对所在单位的法治状况常常起决定作用），如果在绩效考核中设置法治项目，或单独设置依法行政考核栏目，这些评价结果就可以通过一定方式转化为对单位主要领导干部的法治考核部分内容。三是考核对象未分层分类。不同区域、不同部门、不同层级的机关干部，因其从事的工作各有不同，一套统一的考核体系难以适应，需要对考核对象进行分层分类。既要抓住领导干部这个关键少数，更要区分司法、执法、综合管理等不同岗位的法治要求进行分层分类考核。　（四）机关党建制度建设有重大进展，但制度治党还存在不适应、不符合等问题　　机关党建制度建设经过多年发展，工作理念、体制机制、方式方法日趋完善，为管党治党提供了重要制度保障，但按照十八届四中全会精神，对照依规管党治党建党的要求，制度治党还存在较多不适应、不符合的问题。由于机关党建是党的建设的重要组成部分，党的制度建设上的不足同样也反映在机关党建工作中。主要表现在以下四个方面：一是党内法规制度理念创新不够。如有些法规制度的内容存在脱离实际的现象，而且未能及时得到修改、完善、创新；有些制度规定的内容过于原则和笼统，弹性空间过大，质的规定性多，量的规定性少，可操作性不强，实践中贯彻执行较为困难。二是缺少顶层设计。主要表现为根本制度、具体制度、领导体制、运行机制的科学化、系统化、集成化水平较低。由于统筹规划不够，只重视法规制度要素建设，忽视法规制度体系建设，致使碎片化现象凸显。法规制定工作的系统性、整体性和计划性不够，导致不同类别、不同层次的法律规范或不同部门的法律规章或条例之间存在着内容或原则上的冲突；有时还存在法律规章与上级部门下发的指导意见相互冲突，导致在实际工作中一些党员干部不得不采取打擦边球或有法不依的办事方法。可见，规范党员干部依法办事还缺少一张蓝图。三是严格执纪的价值观念有待提高。有的机关干部把党的规章制度仅仅当作学习资料，认为其与自己的精神生活、日常行动并无干系；有的机关干部视《党章》和《条例》不过是写在纸上的东西；有的机关干部对制度规定不熟悉。据调查，分别有70.8%和43.1%的机关干部认为自身党建实务知识和党内法规制度需要补习。因此，必须以法治思维和法治方式建制度、明法度、严约束，将制度治党贯穿于党建工作全过程，不断提高管党治党水平。　　三、新形势下进一步提高机关干部法治　　思维和依法办事能力的对策　　法令行则国治，法令弛则国乱。机关干部作为推进法治建设的关键，正确的法治意识、深厚的法律知识和良好的法治思维、法治方式是其履职的基础。因此，要把带头尊法学法守法用法作为树立法治意识、提高法治思维的关键，以强化制度建设，规范权力运行，来造就一支宏大的、具有法治素养和法治意志的治国理政干部队伍。这也是新形势下对机关干部执政能力提出的新要求。　　（一）提高法律培训质量，培育法治思维观念　　党的十八届四中全会指出：坚持把领导干部学法、模范守法作为树立法治意识的关键。法治思维的养成，是机关干部的习惯成自然、润物细无声的陶冶过程，通过教育培训充实法律知识，是提高其法治思维和依法办事能力的基础环节。一是创新学习方式。自1986年一五普法以来全国已经开展了近30年的普法教育，但教育方式比较单一，多为宣传式的讲座或报告会。调研显示，关于在党组织开展的一系列学法活动中哪些形式比较有效的问题，75.6%的机关干部赞成参加现场庭审。因此，除了专题讲座，还应以问题为导向，增加研讨式教学、现场式教学，如研讨交流、党员论坛、现场教学、情景模拟、案例教学、网络教育，开展行政法与行政诉讼法知识竞赛、宪法日千人宣誓、参观警示教育基地等活动，以利于调动相关干部的参与热情。二是丰富学习内容。以往的普法教育多注重法条培训，忽视法理传输；注重公法学习，忽视私法传授。法条与法条之间是有机联系的而非简单并列，每一法条背后都有深刻法理，法治思维的培养正是源于对法理的深入理解。学法必须懂法理，只有对私法、公法、法理、法条的系统学习，才能构成法律学习体系。因此，党校在干部教育培训课程设置中应增加法治教育单元，以有助于解决机关干部法律知识碎片化、零散化问题，防止其在依法行政过程中对法律断章取义甚至误解、曲解法律本义。三是细化学习方法。机关干部往往任务重、压力大、事务多，因此，应建立一个长期的、具有整体性的法治培训规划，机关干部自身也要重视学习方法的改进与学习时间的保证。在学习过程中应分层分类，如领导干部在中心组学习中应增加法治内容，机关党员在过组织生活、上微型党课时也应增加法治内容，以增强学习的针对性与时效性；在学习内容上做到党组织有规划、个人有计划；在时间安排上做到集中学习与见缝插针相结合。　　（二）营造良好法治环境，提升依法履职水平　　民以吏为师。其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。机关干部代表着党和国家的形象，一言一行对群众都有着巨大的示范效应，因此，应营造良好的社会法治环境，促其成为尊法学法守法用法的模范。一是继续深化行政体制改革。改革开放以来，我国先后进行了多次机构改革，2013年的大部制改革，通过精简机构、转变职能、简政放权、统一效能等方式取得了很大成效，机构和职能的整合更加合理，也降低了政府行政成本。目前，改革已进入攻坚期和深水区，全面深化改革还要向纵深领域拓展，这就必然会冲破思想观念障碍，突破利益固化藩篱。机关干部必须按照全面依法治国的要求进一步加大改革的内驱动力，从机制上避免选择性执法。二是健全依法决策机制。首先要健全决策机制。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序公正、过程公开、责任明确。通过召开座谈会、论证会、听证会等形式让群众广泛参与，听取意见。其次要完善决策制度。要建立健全调查研究制度、重大决策合法性审查机制、专家审查制度、决策公开制度、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等。正确处理决策过程中不同利益主体的不同诉求，并通过适当方式保证群众的有效参与。三是加强公信力建设，推动改革不断向纵深拓展。上海市的司法改革立足于让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，制定了《上海法院司法改革试点工作实施方案》及20余项配套制度规定，入额法官提薪43%，酬薪与专业化等级相匹配，摆脱了以往与行政级别挂钩的酬薪制度。明确规定机关干部要坚持正确义利观，做到义利兼顾，要讲信义、重情义、扬正义、树道义，弘扬社会主义核心价值观和中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德。法治思维的培育是一个潜移默化的过程，随着法学教育的发展，高等院校法学专业的毕业生越来越多，若将部分受过比较完备的法律专业训练且具有2年及以上基层工作经历的法律人才纳入机关干部队伍，将有助于改善机关干部队伍法治思维和依法办事能力的整体状况。　　（三）强化监督体系，规范权力运行　　提高党员干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，就是要摆脱人治、权治的思维方式，做到法无明文授权即禁止，依法行使公权力。因此，应进一步完善制度建设，倒逼机关干部在工作中自觉运用法治思维和法治方式。一是在考核中设立依法行政指标。即建立与依法行政考核指标体系相关的法律制度，由国家出台与行政考核相关的法律，订立基本行政考核指标蓝本，各地可参考蓝本，根据实际情况订立具体行政考核指标。树立依法行政考核在政府绩效考核中的权威，将法治建设成效评估纳入政绩考核评价的大系统，适当增加权重系数；设定科学的依法行政考核指标体系，严格按照建设法治政府的整体目标和要求进行设定，紧密围绕考评对象的法定职权和执法任务进行设定。前者为共性指标，后者为个性指标；明确依法行政考核指标体系的对象和范围，完善依法行政考核指标体系的内容和标准。倡导公众参与，注重依法行政考核指标体系的结果运用；明确规定依法行政考核结果与奖励惩处、干部任免挂钩。考核为优秀的要给予表彰奖励。同时还要规定相应的惩处措施，形成全新考核机制。二是把法治标准纳入干部任免体系。衡量机关干部任免的法治标准应包含两方面内容：自身法治素养和尊法学法守法用法情况。把能不能遵守法律、依法办事作为考察识别干部的重要条件，把遵纪守法作为衡量干部德才的具体标准，把依法行政能力作为衡量政绩的具体指标。应提拔重用法治思维和法治方式工作能力强的干部，对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。三是全面推进政务公开，让公权力在阳光下运行。以公开为常态、不公开为例外，限制、约束公权力，促进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，以公开透明的行政行为取信于民，把法治的阳光照射到公权力运行的每一角落。四是发挥人民代表大会制度和人民政协制度作用，不断发掘制度潜力。进一步规范人民代表的结构和比例，增加有法律知识背景和法律实际工作经验的代表比例，提高依法议政及议案的整理、制作、提交能力，强化代表与选民间的直接联系。宣传部门要将人民代表大会制度理论与实践纳入宣传工作的总体规划，建立媒体公益宣传人民代表大会制度机制，发挥主流媒体的积极作用，用好新兴媒体，加强事关群众切身利益的立法、监督等重要履职活动的宣传报道。充分发挥政协的作用，使之依照《宪法》和法律通过高质量的议政和提案，对《宪法》和法律法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、机关党员干部的工作，通过建议和批评进行监督。　　（四）以制度治党，落实全面从严治党新要求　　推进国家治理体系和治理能力现代化，要求机关党的工作必须切实转变理念，创新形式，提升制度化水平。因此，国家应为提高党员干部法治思维和依法办事能力提供遵循。一是构建科学有效的制度规范体系。对照《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，加强对机关党建制度和指导性文件的清理、修订，做好对应上级条规制度的配套、细化工作，将科学、民主、法治理念固化为具体制度，不断提升机关党建制度规定的科学化、系统化、集成化水平。按照《党章》《条例》制定思想、组织、作风等建设方面的系统性制度规范体系，增强各项制度和指导性文件的针对性和指导性。建立完善的机关党的领导体制，明确建立各级机关党建工作的上下指导关系。研究制定机关专职党群干部任职条件参考标准，建立专职党务干部特别是专职书记履职状况和专业能力评估制度，研究制定党务干部与行政干部交流工作实施办法，制定专职副书记列席所在部门有关会议的实施细则。二是健全执法保障体系。建立党内法规制度监督审查机制。应借鉴政府推行法律顾问制度的经验，推行党务部门的法律顾问制度。加强党内法规前置审核，重要的党内法规应在经过党内法规工作机构初步审核后再报请审议审批，确保及时发现和消除党内法规草案中的问题；及时修改完善党内法规制度。注重制度的稳定性与延续性，增强制度执行预期，及时清理修改各项制度规定和指导性文件，解决不适应、不协调、不衔接等问题，使党内法规制度与时俱进；强化制度督查。以《党章》《条例》为重点，加强机关党的制度执行情况的调研与实施评估，开展督促检查，完善责任追究机制，明确启动追责程序，加大党内法规制度执行的强制性要求，机关干部必须无条件执行。三是构建协调有序、保障有力的制度治党运行体系。制定机关党建研究工作规划，组建联合攻关项目组，对机关党建问题进行全方位调查研讨，开列问题清单，逐一破解难题，逐步完善机关党建制度体系；注重制度的发布宣传。通过新闻发言人、新媒体发布等方式做好法规制度发布。将机关党建各项制度规定纳入三会一课和党务干部培训内容，尤其是常态化地抓好《条例》的学习与宣传工作，做到领导干部熟知，党员干部精通，党员群众了解；构建落实制度的长效机制。加强分类指导，指导基层党组织结合实际抓好制度的细化、实化，加强目标控制管理，建立责任制、制定路线图、明确时间表，发挥制度管长远、管根本的效用；形成评价反馈机制。健全机关党建制度意见征询、收集整合、情况反馈、工作调整机制，及时评估制度效果，疏通工委、党委、支部、党员四者之间的联系与沟通渠道，有效对接基层需求，实现上下良性互动，强化考核倒逼和激励引领，以制度治党来提升机关干部法治思维和依法办事能力的实效。