2018基于质量管理的老年人社会工作服务成效评价指标体系研究

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　摘 要：科学评价老年人社会工作服务成效，关系到老年人社会工作的质量。通过调研我们发现，在设计老年人社会工作服务成效评价指标体系时可供选择的方案有三种：头尾方案、结果导向方案和质量管理方案。其中，质量管理方案的优点在于能够保障老年人社会工作服务质量的稳定性和服务质量的持续改进。为此，本文构建了基于质量管理基本模型的老年人社会工作服务质量管理模型和成效评价指标体系，以期为完善老年人社会工作服务成效评价指标体系提供技术支撑。　　关 键 词：老年人社会工作；成效评价；指标体系；质量管理　　中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）07-0081-07　　收稿日期：2016-04-05　　作者简介：陈天红（1987），女，江西吉安人，中共广东省委党校行政学教研部副教授，公共服务标准化研究中心研究人员，管理学博士，研究方向为社会保障和公共服务标准化；李绥州（1963），男，河南新乡人，中共广东省委党校教授，博士，研究方向为公共服务标准化。　　基金项目：本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目社会保障精算研究的阶段性成果，项目编号：11JJD840017；民政部社会工作招标课题老年人社会工作服务成效评价指标体系研究的阶段性成果，项目编号：2015MZR017-21；广东省哲学社会科学十二五规划2015年度学科共建项目广东省社区居家养老服务的标准体系建设研究的阶段性成果，项目编号：GD15XSH08。　　一、引言　　社会工作是世界经济、社会发展的重要产物，其伴随着工业化、城市化、现代化所引发的社会问题而产生和发展。社会工作作为一种助人专业或专业社会工作，起源于西方国家，至今已有100年左右的历史，[1]但我国专业化的社会工作起步较晚。随着老年人社会工作的发展和政府购买老年人社会工作服务的兴起，如何科学评价老年人社会工作服务成效的问题随之产生。　　2014年，国家民政部发布了《社会工作服务项目绩效评估指南》（MZ/T 0592014）（以下简称《指南》），明确了社会工作服务项目绩效评估目标、评估原则、评估主体、评估内容和评估方法。[2]这是一项全国性的行业标准，为各地开展政府购买社会工作服务绩效评价提供了基本指引。然而，全国各地在探索建立服务成效评价机制时仍存在以下突出问题：⑴从评价主体看，存在服务成效评价碎片化现象。这种碎片化现象表现为招标单位、社会工作机构、评价机构等对老年人社会工作服务业务范围的理解差异较大，三方部门各自开展工作，没有形成一体化的发标、服务、评价的运转体系，实际操作起来存在脱节现象。⑵从评价项目看，存在重复评估现象。各地评估的对象有社会工作机构、社会工作者、服务项目等。评估分为服务项目评估、机构评估、社会工作人员岗位评估、综合评估、家庭综合服务中心评估或社区服务中心评估，还有社会组织管理局的年审评估、用人单位评估、部分地区行业内的评估、机构内部评估，等等。由于评估对象和评估主体不同，其评估标准、需要准备的资料、评估时间都不同，在每次评估前社会工作机构都要根据不同的评估要求整理资料，导致相关机构和社工的工作量不断增大。⑶从评价内容看，没有突出服务成效的评价，而是侧重于服务过程和组织结构的评价。目前，老年人社会工作服务成效评价不是侧重于评价服务成效，而是侧重于评价所投入的社会工作者人数、服务的个案数量等。⑷从评价流程看，定性、主观成份较重。如通过听取介绍、实地观察、查阅资料、面谈（访谈）、电话访问等方式开展的老年人社会工作服务成效评价。　　谁最关心老年人社会工作服务的成效？一是购买该项服务的出资人，即公共部门；二是老年人本身及其家属或社区。因此，设计评价指标体系的意义有两个：一是测评社会组织所提供的老年人社会工作服务的成效，给出一个以等次（或分数）为表现形式的评价结果，为公共部门作出相关决策提供依据，帮助政府通过评估购买服务的效果掌握其投入的资源是否适得其所；二是引导社会组织建立并运用社会工作服务质量管理体系，以确保服务质量能够得到持续改进，确保老年人享受到质量更高、更有安全保障的服务，进而提高老年人及其家属对老年人社会工作服务的满意度。　　本文基于质量管理基本理论和基础模型，探索、建立老年人社会工作服务质量管理模型，并由此设计老年人社会工作服务成效评价指标体系。本文认为，老年人社会工作服务成效评价不仅要直接评价社会工作机构所提供服务的质量和水平，也应该引导社会工作机构建立并运用质量管理体系，因为运用质量管理体系是提高老年人社会工作服务质量的基本保障。　　二、老年人社会工作服务成效评价体系设计的方案选择　　布罗姆等（2012）认为，社会工作质量可以通过以下三个指标来衡量：结构质量、过程质量和结果质量。[3]结构质量指标关注资源配置、人员配备以及人员所具备的能力、群体规模大小等。由于结构质量指标通常体现养老服务机构及其工作人员具有的相对较为稳定的特点，忽视了服务提供者与顾客之间的关系，因而不能反映顾客对服务的满意度。由此看来，结构质量指标只是社会工作质量评估中的必要而非充分条件。过程质量指标则注重服务的提供过程，比如工作状态、对待顾客的态度以及工作氛围等。结果质量指标则体现了组织的目标和达到的效果。虽然过程质量指标和结果质量指标都能够直接反映服务提供情况，但二者的侧重点不同，前者侧重于对服务提供过程的评估，后者侧重于对服务结果的评估。　　笔者走访了广州、东莞等地的社会工作机构及其主管部门，并就如何设计老年人社会工作服务评价指标体系与相关人员进行了座谈。通过调研笔者发现，目前国内大致有三种可供选择的方案用来设计老年人社会工作服务成效评价指标体系：　　（一）头尾方案　　该方案的基本考虑是，老年人社会工作服务是公共服务，是由公共财政出资购买并回报社会的一种服务行为。作为操盘者，政府关心的是所购买的服务是否达到了预期的效果，并且要掌握与此相关的各种数据，以便作出购买服务的各种决策，譬如以成效评价结果为依据的签约与续约决策。因此，评价老年人社会工作服务成效，抓住一头一尾就足够了。头指的是服务需求，即评价老年人社会工作服务的针对性，评价社会工作机构有没有满足老年人对社会工作服务的需求，评估社会工作机构有没有证据说明其所做的工作等。尾指的是结果，即老年人社会工作服务的效果，即老年人满意吗？老年人家属满意吗？其他利益相关人满意吗？如果大家都满意了，那么，政府购买服务的目的就达到了。需要注意的是，头尾方案不对服务过程进行评估。该方案认为，社会工作服务过程应由专业社会工作机构把关，政府要从社会工作服务的专业特征出发，不应过多干预服务过程。该方案的特点是评价内容清楚，评价过程简洁。　　（二）结果导向方案　　结果导向方案与头尾方案中的尾重叠，即强调用服务的结果数据来评价老年人社会工作服务成效。依据社会工作机构的意见评价老年人社会工作服务成效，按照服务结果的数量和质量设计指标。成效评价既不需要考虑需求情况（因为社会工作机构已经做了充分的需求调研），也不必考虑过程情况，结果说明一切。　　这种评价方案更接近一些西方国家的评价方式。事实上，使用结果质量指标来评估社会工作服务的成效已经逐渐成为世界各国的共识。如1997年以前，英格兰关于社会照顾服务质量的评估更多地关注活动、支出以及成本等，尚未从质量管理的角度进行评估。1997以后，英格兰逐渐采用绩效评估体系和顾客体验调查问卷（User Experience Survey，UES）的方式来评估社会照顾服务成效，其中，绩效评估体系侧重于从结构质量指标和过程质量指标两方面来衡量社会照顾服务，而顾客体验调查问卷则侧重于从社会照顾服务质量的角度进行评估。近年来，英格兰更加强调结果质量指标的运用，英格兰卫生部倡导采用以下与消费者密切相关的结果质量指标来评估社会工作服务，比如提高身体和心理健康水平提高生活质量选择权和控制权提高经济福利水平尊重顾客尊严等。[4]　　（三）质量管理方案　　质量管理方案是另外一个可供选择的评价路径。质量管理方案以质量管理模型为基础，质量管理模型又叫PDCA循环即质量环，最早由美国的休哈特博士提出，也称休哈特循环，后来被美国质量管理专家戴明博士在1950年再度挖掘出来并广泛宣传和运用于持续改善产品质量的过程之中。PDCA循环是由一套具体的管理理念和方法所组成的集合（见下图质量管理基本模型）。其中：⑴P指的是计划（Plan），该环节包括选择课题、设定目标、提出最佳方案以及制定措施计划；⑵D指的是执行（Do），该环节涉及计划的具体执行；⑶C指的是检查（Check），该环节包括检查计划的执行结果和总结成功经验并制定标准；⑷A指的是调整（Adjust），即把未解决的问题或新出现的问题转入下一个PDCA循环。　　质量管理方案主张以顾客需求为导向，强调过程控制，并且以服务对象的满意度为质量评价标准。因此，质量管理体系导向的评价标准既可以完整覆盖老年人社会工作服务的范围，也能够保障服务成效在评价中的主导地位。这种方案的特点是：评价体系完整，覆盖全面，思路清晰，具有一定的引导作用。　　比较以上三种可能的路径，笔者选择质量管理方案来设计老年人社会工作服务成效评价指标体系。其理由是：⑴质量管理方案能够很好地发挥引导作用。评价的目的之一是引导，既要衡量、测评老年人社会工作服务的成效，也要通过引导使社会工作服务者掌握和运用正确的方法改进服务质量并提高服务水平。如果通过成效评价工作促进老年人社会工作建立质量管理体系，则不仅能够保证服务质量的稳定性、可靠性，提高服务水平，也能够促使社会工作机构和社会工作服务者掌握科学的工作方法，而且评价工作会收到鱼渔兼得的效果。⑵质量管理方案包容性强。它能够覆盖前两种方案所要评价的内容，而前两种方案则难以收到质量管理方案所能达到的效果。⑶质量管理方案有模型支持，理论和操作技术比较成熟。质量管理技术也非常成熟，包括质量的界定、管控、改进等都有一整套的方法。国内外服务业应用质量管理技术已经是一种趋势。从欧美经验看，养老服务及老年人社会工作服务标准化是纳入质量管理体系进行设计和操作的。这项技术具有其他管理手段所不具有备的优势，其能够促进社工服务沿着正确的路径对服务质量进行持续改进。　　三、老年人社会工作服务质量管理模型　　基于质量管理基本模型及其原理，笔者构建了老年人社会工作服务质量管理模型（如图所示），即按照PDCA循环的要求改进老年人社会工作服务成效。老年人社会工作服务质量管理模型对应质量管理基本模型中的计划、执行、检查和调整四个组成部分：一是计划，即确定价值理念，进行需求分析，确定质量目标，进行服务规划及设计；二是执行，即按照服务标准提供服务，服务过程采用技术方法，做好服务质量记录；三是检查，即检查目标的达成情况，进行满意度测评，检查资源和服务的匹配度；四是调整，即建立改进机制，进行问题分析和质量改进。　　此外，PDCA循环是一个动态的过程，可根据PDCA循环要求持续改进老年人社会工作服务的质量。通过日常工作（质量）检查、安全检查，做好各项业务目标、指标完成情况的定期验证，实现服务成效的定期检查和是否符合法律法规的定期评价以及对事故进行及时调查、处理，提出解决方案并予以标准化，对不合格服务及时整改等。这就是基于PDCA循环的质量管理理念。见下图：　　四、评价指标体系设计及其说明　　（一）评价指标设计的原则　　⒈人本原则。质量管理体系强调服务供给要与服务对象的需求和服务对象的利益相符合。老年人社会工作服务的对象是老年人。因此，服务效果好坏必须由老年人说了算，由老年人作出评价。同时，评价指标也要围绕满足老年人的需求、维护老年人的利益进行设计。一种特殊的情况需要考虑到，那就是一些老年人不具备表达需求是否被满足的能力，如智障或失能老年人存在沟通上的困难，难以表达个人需求及利益诉求。因此，设计指标还应该顾及到表达代表的问题，如由老年人家属或社区代为表达。换言之，一个行业的健康发展，必须把服务对象的利益放到首位，否则这个行业将会面临生存危机。老年人社会工作服务即比较典型。如何站在服务对象的角度来评估服务质量和水平，是必须考虑的问题。因此，本评价指标是以服务对象需求为起点进行设计的。　⒉科学性原则。评价指标要简洁实用，可操作性强。指标过于复杂会导致评价结果失真。指标越多，所要收集的数据也越多；数据越多，失真的可能就越大。二是成本过高。收集与各项指标对应的数据是个复杂的过程。要动用大量的人力、财力甚至要花费较长时间。评价成本过高会影响评价行为的可持续。因此，借鉴国际社会的经验，一个评价指标体系的一级指标一般是3至5个。　　⒊全面性原则。老年人社会工作服务覆盖身体健康、精神健康、经济保障、老年人人际关系、老年人社会参与和社会融合、教育培训服务等六大方面。[5]指标的设计要考虑这六大方面覆盖的完整性，即要全面评价老年人社会工作服务。　　⒋导向性原则。老年人社会工作服务在我国是个新生事物，各社会工作机构往往凭借一腔热情和一片爱心提供服务，但我们发现，当前多数老年人社会工作机构并没有建立起质量管理体系。因此，设计指标体系还应该具有另外一个功能和作用，即引导老年人社会工作服务机构建立适用的质量管理体系，以保证服务质量的可控性、可靠性和稳定性。　　⒌符合性原则。设计老年人社会工作服务成效评价指标，要与已有的标准化成果接轨。一是在标准上接轨，即老年人社会工作评价指标的设计要符合此前颁布的一些标准，如《指南》；二是在主体框架上接轨，即评价指标与已经颁布的标准保持框架上的一致。按照《指南》第6条的要求，项目评价内容要覆盖以下几个方面，即项目方案、项目实施、项目管理、项目成效。[6]通常情况下，社会工作项目成效评价应包括三大维度，即目标实现程度、满意度和社会效益。其中，目标实现程度评价的内容包括合同规定的服务目标达成情况、合同规定的服务数量完成情况、合同规定的服务对象改善情况、合同规定的服务组织及其专业团队从项目实施中得到成长发展的情况等。满意度评估服务对象、购买方、项目执行方对社会工作服务过程与成效的满意度。社会效益是对项目的影响力、可持续性、可推广性进行评估，其内容包括社会反响：如奖惩情况、宣传报道、研究成果；决策影响：如对项目可持续发展的思考与建议被相关部门采纳；资源整合：如组织参与、社会捐赠、志愿者参与等。因此，本指标体系的设计从总体上看符合行业标准的基本精神。但需要强调的是，符合性原则并不意味着照搬并沿袭现存标准，而是要在新的管理理念和管理技术支撑下实现突破和创新。　　（二）评价指标体系构成　　以质量管理基本模型和老年人社会工作服务质量管理模型为依据设计的老年人社会工作服务成效评价指标体系由四个一级指标和十三个二级指标构成。各二级指标的含义及其等次如下表所示（见下页）：　　（三）评价指标说明　　⒈指标权重。本课题从四大维度（一级指标）设计评价指标是基于质量管理体系的基本原理和模型。四个一级指标能够完全覆盖评价的内容，包容性好，基本上能够穷尽评价要素。如果应用中发现有遗漏的内容，对二级指标进行微调即可。这是个管理闭环，任何一个环节都不能缺少，每个一级指标发挥的作用都是相同的。因此，四大维度的权重相同。如果满分为100分，则每个一级指标皆占25%的权重。需要注意的是，国内多数类似课题都采用德尔菲法确定权重，有其合理性。但笔者认为，确定一套评价指标体系，要有基本的模型支持，这是确定权重最可靠的依据。同时，笔者还认为，对老年人社会工作的评价，一是要听取购买服务方的声音，二是要听取服务对象的声音。与服务成效没有任何利益关系的个人不适宜为评价指标的权重打分。　　⒉指标评级或分数。从国际经验看，给出等级比给出分数更普遍，这也基本符合老年人社会工作服务的业务要求。本评价指标体系也倾向于使用等级而非分数，但本评价指标也为以分数形式衡量服务质量留出了空间。具体考虑是，每个一级指标占25分。25分的分值在3至5个二级指标中间进行分配。如一级指标计划下的4个二级指标价值理念、需求分析、质量目标、服务规划及设计的分值结构可确定为6-6-7-6，即价值理念6分，需求分析6分，质量目标7分，服务规划及设计6分。优的分值在5-7分之间滑动，中的分值在3-4分之间滑动，而差则为0-2分。其他的依次类推，然后汇总计出总分。　　另外需要说明的是检查的二级指标满意度一项。我们采用的方法是满意度变化曲线，即以开展评价的前一年或前几年的平均数值为基数建立曲线，评价满意度变化情况。如果满意度持续上升则表明服务质量得到了持续改进，则得分就高；反之，得分就低。这可以通过目视的方法给出分数。需要进一步说明的是满意度数据的来源：健康老人、有正常沟通能力的老人接受服务，可以直接给出满意度的分数；如果老年人失智或失能，则由利益相关最密切的家属或其他人如社区给出分数。　　⒊指标体系修正。从总体上看，本评价维度具有穷尽评价内容的能力，但各部门在具体应用过程中，如果发现有必要予以修正，特别是二级指标，可以根据实际情况进行修正。比如有合同规定服务质量和服务标准，可以根据合同规定的标准进行修正并予以评价。但本评价指标是依据质量管理模型而设计的，建议使用者能够以PDCA循环模型为依据，为社会工作机构建立质量管理体系并给予适当的引导。　　⒋指标排除说明。由于设计指标的思路和理念不同，不同评估主体设计的评价指标会有所差异。排除指的是当前普遍应用的一些评价指标没有被纳入本评价指标体系中。本评价指标体系排除的情况主要有：　　⑴社会工作机构及人员资质类指标。排除的理由是，社会工作机构及其团队的资质指标是行业准入标准，不是服务质量标准，没有必要在质量评价指标里重复设置资质标准并进行重复评价，因为重复评价会给社会工作机构带来很多麻烦。因此，本评价指标不涉及这些内容，如社会工作者的学历比例结构。　⑵基础设施类指标。排除理由与前项相同，即房舍、设备、环境绿化等硬件条件是行业准入标准，不是服务质量标准。　　⑶财务类指标。排除理由包括，一是财务类指标属审计部门的工作，不是民政部门的工作。二是当前社会工作机构大致按照6-1-1-1-1结构使用经费，其合理性存疑。本评价指标的理念是，给予社会工作机构经费使用适当的自主权，鼓励社会工作机构根据服务内容的针对性导向灵活地配置资源，鼓励根据服务对象的需求状况调整经费支出的比例，而质量管理体系可以较好地解决社会工作机构经费使用不当的问题。三是公共部门出资购买服务，追求的是结果而不是对过程进行严格控制。原则上，政府对此不宜过多干预。财政资金的使用能够通过政府审计部门的检查即可。　　⑷服务成果的数据类指标。当前，一些评价常常采用服务个案数等指标，但本课题方案中不采用此类评价指标。其理由是，此类数据既难以证实也难以证伪，用作成效评价的依据不够可靠。同时，个案数仅仅是表面上的数量概念，与服务的实际效果之间存在一定的距离。有个案数量，不一定有实际服务的质量和效果。更何况既然此类数据既不易证实也不易证伪，那么，使用此类数据难免会诱导社会工作机构造假，因此，本课题方案予以排除。　　⑸服务过程中的亲和力类指标。排除理由是，亲和力的概念比较空泛，不具有实质性的内容，用满意度来包含亲和力即可。此外，亲和力表现的是服务人员的状态，既不易取证也不易鉴别，不应作为指标来使用。　　⑹可信度类指标。排除理由是，可信度与质量属于同一范畴。没有质量，自然没有可信度。用质量取代可信度是因为质量有一整套管理体系，而可信度目前还没有管理体系。　　【参考文献】　　[1]李迎生.西方社会工作发展历程及其对我国的启示[J].学习与实践，2008，（07）：120-12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民政部关于发布《儿童社会工作服务指南》《社会工作服务项目绩效评估指南》行业标准的公告[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201412/20141200752310.shtml，2014-12-29.　　[3]Blom B.，Morn S. 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