2018公众参与行政决策研究综述

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　摘 要：公众参与行政决策是推动科学决策、民主决策的重要途径。行政法学界及公共管理学界对公众参与行政决策制度的研究，主要是通过对公众参与行政决策立法以及具体制度进行研究来提出完善我国公众参与行政决策制度的设计构想的。但目前的研究还存在公众参与纵深研究不足的问题，如缺乏对公众遴选、责任、意思表达与权利救济的研究等。今后的研究可向公众遴选机制、责任机制、意思表达机制以及参与强度和限度等方向推进。　　关 键 词：公众参与；行政决策；协商民主；公众责任　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）07-0048-09　　收稿日期：2016-03-01　　作者简介：高谭媚（1993），女，四川雅安人，四川大学人权法律研究中心工作人员，四川大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法与行政法学。　　公众参与，是指行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。[1]其对于科学决策、民主决策具有重要意义。对公众参与行政决策进行研究，一方面，有助于解决公众参与在行政决策立法与实践中存在的问题，为具体制度的构建与完善提供理论指导；另一方面，有助于提升公众参与行政决策的价值地位，增强公众的参与意识，为今后我国公众参与行政决策指明方向。总体来说，学界关于公众参与行政决策的研究较多，研究成果也相当可观，但从研究的深度和广度上看仍然存在一些问题，需要进一步探讨。　　一、研究文献概况　　（一）专著　　在中国国家数字图书馆，以公众参与为题名进行检索，搜索出48个结果，[2]但多是针对公众参与的研究，只有极少数与公众参与行政决策有关。同时输入公众参与与行政两个词为题名进行检索，搜索出13个结果。[3]按照专著内容可分为三类：第一类是对公众参与行政立法的专门介绍，因本文对行政决策的定义采用狭义说，而狭义的行政决策与行政立法相互平行，故此类研究与公众参与行政决策无关；第二类是对整个行政过程中公众参与的探讨，因行政决策过程包含于行政过程内，故此类研究对于公众参与行政决策过程也进行了介绍；[4]第三类是中外公众参与制度比较研究，侧重于对公众参与的研究，对于公众参与行政决策有所提及但不够深入。[5]以公众参与行政决策为题名进行检索，仅搜索出1个结果，[6]即李国旗所著的《公众参与行政决策》（天津人民出版社2012年版）。该书主要介绍了公众参与行政决策的主体及程序、我国公众参与行政决策法治化以及公众参与权等基本问题。　　（二）论文　　在中国学术期刊网（CNKI）数据平台，以公众参与为篇名进行检索，找到7192条结果，[7]涵盖环境保护、城市规划、立法等方面，此领域的学者将公众参与行政决策作为研究公众参与的一个方面。以行政决策为篇名进行检索，找到1881条结果，[8]主要是对行政决策程序以及重大行政决策的研究，此领域的学者将公众参与作为行政决策程序的一个重要步骤或重要原则加以研究。以公众参与行政决策为篇名进行检索，检索结果为96条（其中，期刊论文58篇，硕士学位论文12篇，会议论文4篇，报纸理论版文章22篇），[9]主要是对公众参与行政决策制度构建及程序设计的研究。总体看来，学界对行政决策的研究时间较早，1984年就有论文成果出现；对公众参与的研究稍晚，最早的论文成果出现于2000年，但数量远远超过行政决策；而关于公众参与行政决策最早的论文成果则出现在2003年。　　（三）课题　　在全国哲学社会科学规划办公室网页社科基金成果数据库输入公众参与行政决策进行检索，没有查询到相关国家社会科学基金项目。[10]输入公众参与进行搜索，结果显示为6个，[11]其中与公众参与行政决策相关的只有2个，分别是：2006年7月1日立项，项目负责人为章剑生的一般项目《行政规划中公众参与的原理与制度研究》；2005年5月18日立项，项目负责人为王锡锌的青年项目《行政立法和决策过程中的公众参与研究》。输入行政决策进行搜索，结果显示为6个，[12]其中与公众参与行政决策相关的有1个，即1998年5月1日立项，项目负责人为孙柏瑛的一般项目《关于社区内公民参与行政决策的思考与建议：发展公民与基层政府机构的互动关系》。　　从总体上说，在已有研究成果中分别对公众参与和行政决策的研究较多，对公众参与行政决策的研究较少，但在对公众参与或者行政决策进行研究时，或多或少地会提及公众参与行政决策问题。从成果类型来看，专著和课题较少，论文较多，但总体数量不大，还有较大的研究空间。公众参与行政决策作为一个单独的研究对象，与国家层面对行政过程中公众参与的重视程度有关。关于公众参与行政决策，在国家政策法规层面有三个标志：第一，2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出要建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制；[13]第二，2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，将公众参与确定为重大决策的必经程序；[14]第三，2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调：把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。[15] 自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》以来，学界对公众参与的研究较多，论文成果数量一路攀升，但关于公众参与行政决策的论文数量未见明显增加；2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》后，对公众参与行政决策的研究日渐增多，2013年论文成果呈现高峰趋势； 2015年再次出现高峰。（见图表一、图表二）　二、公众参与行政决策研究的现状　　通过梳理学界的主要学术成果后我们发现，研究公众参与行政决策的学者主要集中在两大学术领域：一是行政法学领域，从法学视角出发，侧重于对公众参与行政决策立法、程序及具体内容的研究；二是公共管理学领域，从公共管理和经济学角度出发，侧重于对决策成本、公众参与影响力的研究。公众参与行政决策是法律问题，因此行政法学界的研究较公共管理学界更广、更多。笔者梳理出了学界研究公众参与行政决策采用的主要方法，并从立法研究和具体制度研究两个方面介绍研究的主要内容。由于篇幅有限，本文仅介绍我国学者对我国公众参与行政决策的研究，不涉及国外学者的研究以及我国学者对域外相关制度的研究。