2018股份合作组织内部治理结构的立法问题探讨

3477778

　　从时间上看，农村产权制度改革属于新生事物，其改革的重点是农村集体资产的股份化，而在股份化的过程中又产生了股份合作组织这一组织形式。对于股份合作组织内部治理结构而言，只有打破传统固有思维的禁锢，才能从立法的角度确保内部治理结构的制度设计发挥其应有的作用。　　一、股份合作组织及内部治理结构概述　　（一）股份合作组织和内部治理结构的界定　　研究股份合作组织内部治理结构的立法问题，首先要明确什么是股份合作制，什么是内部治理结构，以及法律是如何定义的。　　⒈股份合作组织。国外学者在对组织进行研究时，一般只认同公司制、合伙制和个人业主制，没有涉及股份合作制这样一种独立的组织形式。所以，即便学术著作较多，但很难找到有关股份合作组织的研究成果。只有一些学者在研究中国股份合作组织时，才对其有相关的阐述。　　有学者认为，股份合作组织是一种复杂的利益和利益相关者交织在一起的组织。有的学者在研究股份合作组织时，采用案例研究、比较研究的方法，将我国股份合作组织与西方国家的农业合作社和其它的农业经营组织进行比较。如Harry Williams认为，中国的乡镇企业是借助股份合作制建立起来的一种在劳动者、国家和私人组织之间分配的、不同于传统公司的法人所有权组织。虽然目前国外没有使用统一、具体的名称对其加以描述、概括，但在实践中，为解决各自治理结构中存在的问题而在某种程度上进行相互融合，已经成为各种独立组织形式发展的一个方向。哈德罗德姆塞茨认为，在合作组织中，对不明晰的产权的多样化界定导致在剩余索取权和决策控制方面的冲突，特别当其组织结构日益复杂起来。[1]　　在国内学术界，已有的研究成果较多地从政府、管理者的角度对股份合作组织进行论述，从法学视角对这一问题的规范性研究并不多见，法律条文更是无从谈起。　　有学者认为，在使用权和经营权并存的土地上，股份合作组织就是将这两种权利相剥离的一种存在。在股权资本化的特征下，使用权归农民或者其他经营者所有，而经营权理所应当归集体组织。有学者认为，股份合作组织是包括政府、集体组织、农户等产权改革主体的组织。另外，还有学者认为，股份合作组织只是过渡时期的特殊现象，有的学者却认为应该将其作为未来农村集体经济组织发展的常态并加以立法上的确认。　　⒉内部治理结构。内部治理结构是一种所有权和经营权平衡的制度结构，旨在完成组织设立的目标，提高组织运行效率。以公司为例，公司作为法人形态的组织形式，其内部治理就是既要保证经营者以所有者的利益为最高宗旨和目标，同时又要保证公司的经营决策合理、科学。　　（二）股份合作组织内部治理结构立法的必要性　　没有法律的明确规定，使得股份合作组织内部治理结构中呈现出了较大的不确定性。换言之，股份合作组织从其它组织形式内部治理结构中借鉴的成分较多，但没有考虑到主体的适用性，因而形成了四不像的尴尬局面，严重地侵害了农民的利益，使农民在集体资产改革中处于更加弱势的地位。与传统的组织形式相比，股份合作组织能够调动农民群众参与的积极性，因为其采取的是现代企业的管理模式，农民通过土地股、人头股等入股方式成为股东，既能参与组织的决策过程，又扮演了监督的角色。因此，有必要通过立法的形式维护农民群众的权益。　　有的股份合作组织在进行工商登记时，采用的是公司式的法人模式。但《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）对股东人数有限制，这就导致有的股东只能扮演隐名的角色，由其他经过合法登记在册的股东代为行使相关的权利。但在实践中，这些隐名股东的权利会受到侵害，而维权又存在较大的难度。另外，也有学者认为，发达地区农村集体资产股份制改革亟待解决董事会效率低下、村委会和股份合作组织职能定位等问题。[2]由此看来，随着股份化改革的深入发展，对其内部治理结构的规范性研究势在必行。　　二、我国股份合作组织内部治理结构　　存在的问题　　本次调研采取问卷与访谈相结合的方式，先后走访了一些国家产权制度改革的典型地区。包括山东省泰安市泰山区徐家楼万家庄；山东省莱芜市高新区的程故事社区、小故事社区，莱芜城区鹏泉街道汶阳村；广州市花都区赤坭镇瑞玲村，花都区新雅街石塘村；深圳市南山区南山科技园沙河街道白石洲星河街社区等。对社区委员会、社区居民、村委会、村民、相关政府工作人员、专家学者等进行了实地走访。实践中存在的问题是基于调研得出的结论。　　（一）调研问卷及数据结果分析　　本次共发放问卷500份，回收434份，回收率达86.8%。采用频数统计、圆饼图的方式，对调研数据进行了SPSS和EXCLE分析。从调研数据来看，股份合作组织作为一种新兴的组织形态并不广为人知。在村集体资产改造后，有高达53%的被访者对集体组织停留在不清楚的状态；在剩下的47%中，对集体组织形态有所了解，其中，了解最多的是合作社的形式，其次是股份合作公司这种兼具两者形态的组织形式，最后是股份公司法人的形式。
　（二）集体资产股份化后组织内部治理结构在我国的发展以山东省莱芜市程故事社区为例
　　⒈程故事社区股份合作公司的内部治理结构。程故事社区在村集体资产股份化过程中，参照《公司法》成立了一家莱芜程故事商贸有限责任公司。在组织机构方面，采取传统《公司法》三权分立的结构模式，设置股东代表大会、董事会和监事会。股东代表大会是公司的决策机关，董事会是执行机关，监事会是承担监督管理职责的机关。《莱芜程故事商贸有限责任公司章程》中有关监督权的规定在第二十八条。其规定监事会行使下列职权：（一）检查公司的财务；（二）对董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为实行监督；（三）当董事和经理的行为损害公司的利益时，要求董事和经理予以纠正；（四）提议召开临时股东会；（五）公司章程约定的其他职权。
　　⒉内部治理结构存在的问题。首先，该《章程》中明确规定的对董事会和高级经理人监督权的落实有较大的难度。由于村集体资产在改造的过程中保留了领导班子，导致新成立的社区和商贸公司处于两套班子、一套人马的状态。村长或者书记兼任商贸公司的董事长、经理。由于上下级的制约关系，监事会成员也属于村集体的成员，因而在实践中很难做到客观、公正。其次，监事会没有尽到监督职责，无法保障股东的法定权利，也无法让股东履行相应的义务。商贸公司的股东在承担股东义务的同时，也享受其作为股东应该拥有的权利。统计结果（程故事社区问卷187份）表明，在组织内部治理结构方面，无论是股东的权利还是股东的义务，并没有达到《公司法》要求的标准。比如：优先购买权、转让权、以出资额为限承担债务义务、缴纳出资义务、股东不得撤回投资义务等。
　　再次，在财务监督问题上，只是简单地规定了监事会检查财务的权利，而资产的混同导致了对财务监督管理流于形式。调研结果显示，村里负责账目的会计同时兼任商贸公司的会计，而村集体财务的收入很大一部分来自商贸公司的收益。
　　三、股份合作组织内部治理
　　结构的法律借鉴
　　在农村集体资产股份化改造的过程中，不同的农村集体经济组织选择了不同的模式，由于组织模式不同，内部治理结构也会有很大的区别，因而有必要借鉴现有的组织内部治理结构立法。现有可借鉴的立法包括《公司法》《农民专业合作社法》《社会团体登记管理条例》以及《城镇集体所有制企业条例》等。
　　（一）《公司法》内部治理结构的立法借鉴
　　⒈公司内部治理结构的立法。公司作为最具代表性的法人，其治理结构最核心部分就是对公司经营管理的监督。在查阅西方国家有关公司法方面的条文时我们发现，美国《公司法》中的独立董事制度和德国《公司法》中的监事会制度设计都是比较合理的。我国在修改《公司法》条文时增加了这两项制度。我国《公司法》对监事会的监管职权规定在第五十四和五十五条。[3]包括列席董事会会议；检查公司的财务问题，可以单独聘请专业的会计师事务所查询公司账目，聘请所有的花费由公司负担；可以提议召开临时监事会会议，等等。
　　对独立董事的职权规定体现在《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》中。[4]上市公司的董事除了具有一般公司的董事具有的权利外，还有特别的职权，即重大关联交易必须先由独立董事认可，然后才能提交公司的董事会议，并且独立董事有权聘请专业人士获取财务报告。
　　⒉公司内部治理结构的立法分析。由上述规定可以看出，监事会作为公司的监管部门，负有重大的监管职责。首先，监管公司的董事会和高级管理人员，有人事任免权；其次，监管公司财务的运行，还可以聘请独立的会计师事务所进行财务分析并提交报告；再次，提议召开临时股东大会；最后，公司章程还给予了监事会另外一些独立规定，作为监管的兜底条款。
　　通过一系列的法律规定，明确了监事会和独立董事的监管职责，保证了公司的正常透明运行，既是对公司股东负责，也为其他组织形式提供了有益的借鉴。但监事会和独立董事职责有重叠的部分，在公司发生问题时，容易造成相互推诿、扯皮的现象，使公司的运作效率大大降低。
　　（二）农民专业合作社内部治理结构的立法借鉴
　　⒈人民公社概述。人民公社在组织形式上属于合作社的模式，由初级社、高级社发展而来，在当时适应了生产力发展的需要。在很长一段时间内，它属于社会主义集体经济组织，即合作社的模式。人民公社最大的特点之一就是政商合一，与本文探讨的股份合作组织属性不谋而合，因而有必要对人民公社时期的立法加以借鉴。
　　⒉人民公社内部治理结构的立法。我国人民公社时期内部治理结构包括权力机关、管理机关和检察机关。各级权力机关由公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会组成。管理委员会作为公社的管理机关，行使管理职权。监察机关是各级监察委员会。规模较小的生产队可以只设一个监察员。监察机关作为内部治理结构的重要存在，规定于1962年9月的《农村人民公社工作条例（修正草案）》第五十二和五十三条。[5]
　　⒊人民公社内部治理结构立法评析。学者们在探究人民公社退出历史舞台的原因时提出了一个很重要的观点就是政社合一，即政府直接操作、经营农业。伴随着土地制度的变迁，政社合一的治理结构逐渐瓦解。在股份合作组织内部，体现了政商合一的特点。这是特殊时期的特殊现象，从短期来看，有利于农村集体资产股份化改革；但从长远来看，需要法律的进一步明确和规范。
　　人民公社监察委员会的职责上至国家法律法规，下至生产队的种植收割，事无巨细：检查干部的行为是否合法；审查财务的账目、收支；受理社员的申诉控告；在认为必要时，组织专门的调查队对某一事项进行专门调查。出处：行政与法作者：李洁 陈晓军