2018事业组织资本投入和资产管理的制度化研究

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　作者简介：廖原（1973），男，广西南宁人，广西政法管理干部学院法律系教授，苏州大学王健法学院博士后，研究方向宪法学与行政法学。　　行政事业单位的资产管理是促进我国行政事业单位有序发展的一个保障。2006年，我国先后公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，2009年又公布和实施了《中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法》，这一系列法律法规的颁布和实施，在一定程度上促进了行政事业单位资产管理的规范化。[1]但也应看到，事业单位的资产管理规范目前仅处于规章层次，并不具有权威性。　　由于事业单位这一概念在解释和适用上有诸多不便，因此，应将事业单位转换为可以在更广泛层面上使用的事业组织。在我国，现行宪法中也是使用事业组织这一概念的。　　如前所述，尽管事业组织有资产管理的法规范，但仍存在三大问题：一是这些规范不能适应于未来，尤其是在事业组织的构成上，还存在非国有资产进入之后如何管理的问题；二是没有有效的监管机构及监管手段专门就事业组织所提供的公益服务的投入及产出效益比进行监控，这很容易使事业组织利用资产来谋取组织或组织中人员的私利而忽略了其原初的设定目标公益服务的提供范围及水准；三是现存的资产管理规范层次较低，属于行政规章层次，与目前事业组织所存在的规模及影响力不相匹配。　　在《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台之后，中央对于事业组织改革的方向及思路已基本明确，对于事业组织的创办已不再局限于国有资产。当然，基于改革的渐进性特点，在相当一段时期，事业组织仍需要由国有资产投入。因此，在事业单位改革中，应当使事业组织资本投入和资产管理能兼容体制改革的弹性，通过对事业组织立法来解决事业组织的资产管理问题。　　一、事业组织资本投入和资本管理制度设计的目的　　自20世纪80年代中期以来，我国的事业组织采取了诸多的改革措施，并成为整个改革进程的重要组成部分。总结起来，过去的改革具有一些共同特征：第一，改革措施都是在缺乏一个成熟的整体框架和总体战略的情况下实行的，改革显得支离破碎；第二，事业组织改革方案的设计桎梏于对事业组织的分类，而分类的基础是事业组织的公益属性。然而在实践中，改革目标在将事业组织的属性确定为公益服务组织的同时却又允许营利性事业组织的大量存在；第三，事业组织改革的总体方向是适应市场机制及体制的需求，但事业组织应如何适应市场经济体制的需求则缺乏具体的实施规程和操作办法。笔者认为，在建设社会主义法治国家的战略目标被确立为治国的基本方略之后，事业组织的改革也需要通过法治的途径和方法来进行，即通过法治的手段推进和推行事业组织的分类改革。　　事业组织改革的目标是将现有的行政性及经营性的事业组织剥离出事业组织的范畴，将其他事业组织的职能定位于向社会提供公益服务。在此前提之下，事业组织就意味着其是向社会提供公益性服务的非营利性组织，而无需重申或强调其公益性事业组织或行政性事业组织的性质。　　事业组织资本投入和资产管理的目的不是为了实现资产增值和获得经济收益，而是通过资本投入和资产管理来保障事业组织向社会提供公益服务的条件及能力，而这是现存的中央及地方的有关事业组织财政、财务、资产管理的法规范及制度体系中所缺乏的。未来我们国家的经济增长速度不会像10年前那样以两位数的速度增长，与此相适应的财政收入也不可能再像以前一样高增长。因此，如何管好、用好有限的财政资金，提高财政资金使用的科学性和有效性问题就显得尤为重要。 [2]换言之，在对事业组织监督管理进行立法时，应当在其中专门设立一章来建立事业组织的资本投入和资产管理制度，并确立以公益服务质量为导向的事业组织资本投入及资产管理制度，以保障事业组织向社会提供公益服务的能力和效果。而对事业组织的资产管理应建立起绩效评价监督制度，以完善事业组织改革的财政支持与监督制度。　　二、事业组织资本投入和资产管理相关制度之建构　　（一）财政保障制度的建构　　⒈事业组织要向社会提供公益服务，财政保障必不可少。在原来的事业组织管理体制中，事业组织的性质被确定为是以国家机关举办或利用国有资产举办，带有明显的计划经济色彩，虽然该定义试图厘清事业组织的概念和外延，但也限制了事业组织的改革与发展。当前，国家层面对于事业组织的改革定位是要求事业组织应适应经济社会发展和人民群众的需要，不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量。　　⒉引入市场竞争机制。对于今后在事业组织的建设及财政保障上，其资本投入确立的模式是发挥政府主导作用，引导与鼓励社会力量广泛参与；在服务与资金管理上引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力。通过事业组织财政投入改革，形成举办主体多元化、公益服务提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局，努力为人民群众提供广覆盖、多层次的公益服务。而政府向事业组织提供支持可以以购买服务的方式来进行，就将是资本投入与竞争机制相融合。　⒊充分调动投资主体向事业组织投资的主动性及积极性。可以考虑运用宏观的调控手段，如由社会力量兴办的公益事业，应在设立条件、资质认定、税收政策和政府购买服务等方面提供相应的制度供给并切实加强监管，以引导其健康发展。完善和落实税收优惠政策，并通过创设法规范来鼓励和引导企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业，保证其在捐赠资产供给公益事业的同时，能够享受到其他方面的优惠。　　（二）财政监督制度的建构　　在事业组织改革中，需要祛除原来事业组织的单一投资主体和资金来源模式，力求事业组织资金投入来源的多样化及投资主体的多元化，这就需要建立起与资金投入使用监督管理相关的制度。在原来的体制中，事业组织必须由主管部门牵头设立，这就使得那些虽没有政府机关背景但同样向社会提供公益服务甚至提供的服务质量优于行政主管部门设立的事业组织的社会性组织只能以民办非企业单位的名义由民政部门进行登记，而且得不到政府的有效投入，从而导致国家财政资源分配不均衡。　　在资本结构优化且事业组织的公益服务资金来源渠道拓宽之后，如何保证资金能有效地投入到公益服务之中，则需要建立起与之相适应的监督和监控模式。在传统的模式之下，因投资渠道单一，这种监督和监控的权力更多地是由主管部门、财政部门和政府审计机关行使，其监督和监控的是事业组织的资金是否是按照财政划拨的项目内容来使用的，而并不关注事业组织的公益服务目标。此外，还有一种专门组建事业组织资产管理机构来对事业组织的资产行使统一管理权的监督管理模式，如新组建的安徽省行政事业单位资产管理中心，其基本职责是：负责管理、整合省直行政事业单位国有资产；负责省直行政事业单位国有资产清理；统一管理国有资产出租、处置以及相关资产收入的监缴等相关工作；具体承担省直行政事业单位闲置资产和临时性配置资产的统一调剂、置换等管理工作。 [3]这实际上是对于国有资产的价值保值和升值的经营管理模式，并没有针对事业组织的业务来进行资产监管。　　在对事业组织的财政监督制度建构中，应当把握好事业组织的资金流向，确保事业组织的资金使用不偏离公益服务目标。对此，笔者认为，应赋予事业组织登记管理机关相应的监督职能并强化其监督手段，以建立起事业组织绩效考评制度，将考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。经合法登记成立的事业组织每年需要向事业登记管理机关提交年度预算和决算报告；同时，事业组织还应建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会公开，涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项要进行社会公示和听证。　　在对事业组织的监督管理上，制度改革的目标是创新管理方式，减少对事业组织的微观管理和直接管理，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，进一步落实事业组织的法人自主权。中央要求事业组织应实现管办分离，尤其是应当加大非国有的民办事业组织的比例。　　有资料显示，我国事业组织结构单一是造成国家对于公益服务的投入增加与公益服务的质量之间并未呈正比例关系的主要因素。此外，对于利润的追求大于对于公益服务质量的追求也是目前我国事业组织所存在的弊端之一，这种弊端在很大程度上是现有体制造成的。由于事业组织直接隶属于相关的行政机关，其往往会成为行政机关创收的工具，即便事业组织经过登记成为了独立的法人实体，但其人、财、物仍然受到主管部门的控制，难以获得真正的独立，因此在提供公共服务时必须按照主管部门的意志行事。同时，在管办合一的体制下，政府机构在面临机构分流与人员裁减的压力时，常常把冗员安置到其所管理的事业组织之中，或者是将隶属于行政机关的事业组织作为安置亲属、关系户的后花园。而机构改革中据称可以转变政府职能、精简机构的行政机构向事业单位转化的举措，却引发了事业单位膨胀、民众负担不减反升的现象。 [4]长此以往，事业组织的人员构成难以精英化，公共服务质量难以提升也就在所难免。遇到问题时，因其人员与主管部门之间存在着千丝万缕的关系，导致目前的监督对于公益服务这一核心内容反而乏力，而想要有所作为的事业组织登记管理机关对此又欠缺有效的监控手段。因此，在改革中应取消主管部门制度，使主管部门的职能仅限于提供业务指导及联合事业组织登记管理机关对申请登记的组织进行审核，而不再享有和行使对事业组织的人、财、物的管理和事业组织运行情况的直接监管权。　　（三）资产管理制度的建构　　事业组织的资产管理需要解决的两个关键性问题是资产的获得和如何通过资产管理来激励事业组织提升提供公益服务的质量、扩大公益服务的覆盖面和不断满足公众对公益服务的需求。可以说，事业组织的资产管理涉及到事业组织改革的成败，特别是资产的投入与其公益服务的产出之间必须成正比例关系，这样，才能真正体现事业组织的非营利的公益组织性质。　　因事业组织的构成呈现多元化趋势，其服务的质量与对象不尽相同，因此，对于事业组织的资产使用应把握好其公益性与非营利的标准。在设计监督体系时，应强化事业组织登记机关的监督职责，建立起绩效管理合同机制，由事业组织登记管理机关与事业组织签订绩效管理合同，以合同为标准，对事业组织的公益性服务进行监督。对于公益事业组织因故需要注销的，其由国家或其他组织及个人投入的资产除了支付事业组织工作人员的工资薪金之外，应将余额划入公益服务基金，用以继续支持新设立的或奖励绩效评估良好的公益组织。　　三、事业组织资本投入和资本管理具体制度设计框架　　对于事业组织的资本投入和资产管理，笔者认为，应当在事业组织的整体立法中补充如下内容：　　（一）政府应对事业组织提供财政经费保障　　对于承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务的事业组织，不能或不宜由市场配置资源的，其运营经费主要由政府财政给予保障；对于承担高等教育、非营利医疗、农业科技等公益服务的事业组织，根据正常业务需要可引入多元化投资体制，政府可根据其财务收支状况给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。　　各级政府应结合不同事业组织提供公益服务的特点和财力，对不同类型的事业组织实行不同的财政支持办法，合理制定标准，实行动态调整。政府应逐年加大对农村、欠发达地区和民族地区公益事业的财政投入力度，使社会基本公益服务的发展同经济、社会发展水平相适应。　　（二）引导社会力量参与公益事业投资　　国家应鼓励企业、社会团体及其他社会组织和个人向事业组织投资，从而形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务格局，以适应社会经济发展和人民群众的需要，不断拓展公益服务领域，增加公益服务品种，扩大公益服务供给总量，努力为人民群众提供覆盖面广、多层次的公益服务。　　企业、社会团体及其他社会组织和个人投资创办事业组织的，在设立条件、资质认定、服务领域等方面应与政府投资创办的事业组织同等对待，并实行税收优惠政策；鼓励企业、社会团体和个人投资创办事业组织或向社会公益事业捐赠。同时，大力倡导公众参与社会公益事业，对于做出突出贡献的志愿者，国家应给予奖励。　　各级政府应充分发挥市场机制的作用，采取宏观调控手段，完善相关的扶持政策，充分发挥市场因素在公益事业领域资源配置中的积极作用，引导社会资本投入到公共卫生、基础教育等社会需求较大的公共事业领域，推动社会公益事业的发展，满足人民群众多层次、多样化的服务需求。　　（三）事业组织提供公益服务的收费标准应公平、合理　　由国家为出资人设立的事业组织在提供义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务时应免费。由国家与企业、社会团体及其他社会组织和个人共同投资或由企业、社会团体及其他社会组织和个人投资创办的事业组织，在提供社会公益服务时可向服务对象适当收取费用。事业组织应将费用的计算标准向社会公示并报物价部门核准。物价部门核准后报事业组织登记管理机关备案。公民、法人或其他组织如对事业组织的收费标准有疑义，可向该事业组织登记管理机关申请举行听证，事业组织登记管理机关收到申请后，应在5个工作日内审查决定是否应举行听证，并在作出决定之日起5日内书面通知申请人。决定举行听证的，应在举行听证会的7日前通知当事人举行听证的时间、地点。除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应公开举行。　　（四）对事业组织进行绩效评估　　各级政府事业组织登记管理机关在对申请登记为事业组织的进行登记后，应与其签订绩效管理合同；在绩效管理合同中，应确立公益服务标准及绩效标准，并明确事业组织的财政预算和自筹资金的使用规则。事业组织登记管理机关每年依据绩效管理合同对事业组织进行评估，对达不到约定服务标准的事业组织提出警告，对事业组织法定代表人进行诫勉，对连续两年达不到约定服务标准的，注销事业组织资格。　　事业组织登记管理机关应逐步建立起事业组织绩效考评制度，并将考评结果作为确定事业组织经费预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。事业组织登记管理机关组织应设立公益服务基金，将因绩效评估不达标而被撤销登记的事业组织的剩余资产划入公益服务基金中，用以支持新设立或绩效评估良好的事业组织向公众提供公益服务。　　事业组织所提供的服务是否是非营利性的、公益性的，最有发言权的是其所服务的公众。因此，应建立公众参与监督评估体系，利用电子政务等有效手段，收集公众对事业组织的服务评价，以此作为事业组织登记管理机关对事业组织进行绩效考核的评价依据。　　（五）对事业组织财政经费使用进行监督　　事业组织每年需向事业组织登记管理机关、审计机关递交年度预算和决算报告，并在每年相对固定的时间向公众公开，接受政府机关及社会的评议。事业组织在日常运行中还应及时通过媒体、网站、宣传手册等多种形式向社会公开其服务内容、服务价格、服务标准、政策依据等。　　事业组织登记管理机关应严格监控事业组织的资金流向，确保事业组织使用资金不偏离公益目标。审计机关应依法对事业组织实施审计监督，如发现事业组织违背非营利的服务宗旨，经责令拒不更改的，事业组织登记管理机关应注销其事业组织资格，并通知税务机关按照企业税收标准，补征与其盈利数额相应的企业所得税。　　中央提出的 到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务水平公正的中国特色公益服务体系的目标，既是对我国建设服务型政府提出的要求，也是对在政府主导下由传统型事业组织向现代型事业组织演进，保障中国特色公益服务的宽度与厚度、质量与数量的标准设定。资产的供给决定着事业组织能否真正具备履行业务的能力，而资产如何使用又决定着公益事业能否真正、有效的提供，按照公众受益的目标发挥作用。事业组织只有按照法治的框架运行，并对其进行有效的监管，才能实现其资产的有效投入和资产的有效使用。　　【参考文献】　　[1]张剑梅.加强行政事业单位资产管理的对策与建议[J].会计师，2011，（12）：92.　　[2]聂常虹.事业单位资产管理与预算管理有机结合问题探索[J].中国科技投资，2012，（16）：64.　　[3]冯从敢.安徽省行政事业单位资产管理中心挂牌成立[J].行政事业资产与财务，2011，（5）：63.　　[4]沈岿.公法变迁与合法性[M].法律出版社，2010.69.