公共服务动机概念的提出始于Rainey，他将激励公私部门员工的工作动机称为公共服务动机。[1]长期以来，关于公共服务动机的研究并未得到学界的普遍认同和关注，直到1990年，PerryWise编制了公共服务动机量表，才正式对公共服务动机进行了定义。[2]Brewer也认为，公共服务动机是激励个人进行公共活动的重要因素。[3]其后，对于公共服务动机概念的探讨尽管有所差异，但学者们普遍认同，公共服务动机主要是指个人超越自我利益而服务于更广泛群体的价值观和信念。[4] 国内关于服务动机的理论研究主要集中于私营部门的员工激励方面，针对党政机关干部服务动机的研究成果则相对较少。党政干部作为公共管理者，在处理相关公共事务的同时，也通过公共服务获取工资福利。由此，近年来有许多学者开始就党政干部是市场上以自利为主的经济人还是为追求公共服务精神而不断为公众服务的人民公仆展开了争论。但无论是出于何种角度的争论，公共服务动机对于党政干部具有显著的影响已是学界的共识。 国外关于公共服务动机（包括公共服务动机与工作满意度的关系、公共服务动机与离职倾向的关系、公共服务动机与组织承诺的关系、公共服务动机与个人工作绩效的关系等）的研究已渐进成熟。目前，国内也有诸多文献对公共服务动机理论进行了介绍。如：何晓晶等通过对公共服务动机下党政干部激励机制构建进行探讨后发现，基于公共服务动机的激励机制为解决党政干部经济激励受社会经济发展水平约束的问题提供了思路，[5]同时与党政干部绩效相关，其非适应性对于党政干部长效激励也具有重要意义；吴绍宏通过探讨党政干部工作满意度、组织承诺与公共服务动机的关系，证实了公共服务动机是影响党政干部工作满意度的重要因素，也作用于党政干部的组织承诺践行行为；[6]高韧则通过分析公共服务动机的外显反应，提出优化公共服务动机的激励措施。[7]这些研究都为如何提高党政干部的工作能力提供了参考。值得关注的是，尽管目前国内外的文献对于公共服务动机积累了相当多的研究成果，但在哪些因素对党政干部公共服务动机产生了实质性影响，公共服务动机的各影响因素之间的作用关系如何，公共服务动机与党政干部工作激励、组织承诺之间的关系，公共服务动机理论对竞争性选拔干部工作的启示等方面的研究还有待进一步深化。 一、公共服务动机的影响因素 （一）物质利益 新公共管理学派认为，组织中虽然只有极少数政府公职人员是出于公共服务动机而进行公共服务的，但不能否认的是物质诱因机制能够使以金钱为工作目标的政府公职人员更加努力工作，从而提高了整个组织的工作效率。而Moynihan对此持否定态度，他认为，虽然物质因素可以激发受金钱驱动的政府公职人员更加努力工作，但对于以公共服务动机驱动的政府公职人员而言，物质利益不仅不能激发其工作能力，反而会对其工作态度以及政治价值观产生严重的负面影响，进而降低其工作努力程度。[8]因为受公共服务动机驱动的政府公职人员与受物质利益驱动的政府公职人员在工作方式、工作态度上可能存在明显的差异，一旦组织中受物质利益驱动的政府公职人员所占比例较大，则必然会影响受公共服务动机驱动的政府公职人员的工作热情与积极性，更可能淡化公共组织的公益性与公共价值。 在我国的实践中，虽然党政干部受复合利益（即工作成就感所带来的满足和快乐）驱使，但如果仅仅只是依靠其工作上的兴趣，而无法做到有效的绩效奖酬，则会抑制党政干部工作的积极性，并可能诱发钱权交易等现象。因此，需对党政干部按绩付酬、按需设奖。但现实生活中，党政干部的诸多利益却难以兼得。如其非经济利益、长远利益往往为正值，而其经济利益、短期利益则常常为负值，在这种情况下，物质利益就成为党政干部参与公共服务的重要影响因素。 与企业员工不同的是，党政干部个人利益与社会公共利益是相互依存的，党政干部的工作行为也是公共行为，这种行为涉及组织内以及组织外整个社会成员的利益。如果党政干部只考虑到个人利益，则往往被认为违背了职业道德。因此，在党政干部管理中物质利益因素可能与党政干部自身的公共服务动机相冲突，而如何发挥公共服务动机的激励作用，实现党政干部个人利益与其他主体利益的双赢，是亟待解决的一大难题。 （二）政治价值与政治理念 大多数学者在研究党政干部行为时，往往容易陷入直觉判断的误区，将某一个党政干部的工作懈怠行为看作是整个党政干部队伍的行为，从而对党政干部的工作努力程度产生质疑与批判。[9]然而通常情况下，党政干部竞选公职岗位大都是基于本人的政治素养、政治理念以及政治抱负，其自身的责任与信仰往往更重于物质因素。研究结果表明，如果在工作中能够更好地激发党政干部的公共服务动机，则能有效地提升其工作努力程度。 Houston通过对在美国社会普查获得的1457个样本数据进行比较后发现，公共部门工作人员往往较私营部门员工更重视工作所能带来的个人政治价值的提升。[10]此前，Crewson也曾得出过相同的结论，类似的结果也被西方学者广泛地引证。[11]学者们通过研究认为，政府公职人员在从事公务活动时，其主要的工作动机是内在激励，而非薪酬、福利等物质因素。由此也可进一步说明，为何许多经济合作与发展组织（OECD）的成员国即使采用绩效薪资管理制度，仍然无法有效地提升公职人员工作的努力程度。对此笔者认为，党政干部的政治价值观直接影响到其工作态度与工作行为。党政干部如何看待、评价某种政治系统，其参与政治活动的标准以及由此形成的政治主体的价值观念和行为模式的选择标准等，往往受特定的政治文化的影响。只有组织内所有的党政干部在总体上都存在一种基本一致的政治价值观念，才能有效地影响社会公众的总体政治信念、信仰和态度。 在党政干部的政治素养构成中，职业道德对提升党政干部公共服务水平具有重要意义。只有通过职业道德规范约束党政干部的行为，增强其公共服务意识，才能使党政干部在工作与实践中提高政治素养，并体现在实际工作中。党政干部的政治价值观念关系到国家行政管理制度的执行，也是新时期党的廉政工作的重点。对此，既可以通过自主学习提升党政干部在工作中的自省自律能力，也可以在党政干部培训中通过相关的案例分析来警示干部自主学习，自我强化政治理念与政治素养，从而保证行政服务质量，保证廉政廉洁目标的实现。 （三）组织承诺与团队合作精神 组织承诺的存在使党政干部能够有效地获得团队支持，从而提升其工作的积极性。[12]从人力资源管理角度来看，团队是个人获得归属感、认同感的重要场所。良好的团队氛围可以带来更高的生产力及生产绩效，也能使党政干部更倾向于从组织的利益出发来思考问题。而相关研究也表明，党政干部相对于私营部门员工更重视组织当中团队关系的维持和发展。[13]由于在判定个人能力时往往会参考员工在团队中的表现以及团队的整体绩效，因而在考察党政干部时，常常需要结合党政干部合作能力、双向沟通能力的优劣来给予相应的评价，即使存在基于物质动机的党政干部，也可以通过团队合作形式提升其工作能力。 政府作为行政管理机构，在管理社会以及维护社会安定方面发挥着重要作用。同时，政府也是上下互动的组织，需要通过组织内部承诺、团队协作以及组织信念等增强党政干部的归属感和认同感。党政干部的行为和服务动机与工作满意度密不可分，组织既可以通过培养党政干部的理想和政治信念来提升其内在激励动机，也可以通过关心组织内成员间的互动或通过展现领导的个人魅力、增加组织的凝聚力等来提升团队的合作能力，增强党政干部的工作积极性与工作满意度。 二、公共服务动机的积极效应及其适用性困境 （一）公共服务动机的积极效应 ⒈有利于激发党政干部的工作热情与公共服务意识。新公共管理学家认为，要想真正地提升政府公职人员的工作能力，必须引入私营部门的竞争和绩效机制，无论是出于何种角色的考虑，通过一定的物质激励去激发政府公职人员更加努力工作是必备的条件。然而，从公共服务与公共行政角度出发研究政府公职人员工作动机的学者认为，政府公职人员的工作动机很大部分来源于公共服务和贡献社会的责任意识，这种责任意识对于提升政府公职人员工作努力程度起到了重要作用。如PerryWise认为，政府公职人员工作动机来源于工作信仰以及个人愿意为社会奉献的意识；[14]相关学者也通过数据收集以及实证分析证实了公共服务动机是提升政府公职人员工作热情的关键因素。[15]人际关系学派主张，人是社会人，渴望在工作中获得尊重和认可，得到良好的工作评价是政府公职人员努力工作的重要原因。服务动机明显的政府公职人员，往往重工作成就感大于其他物质诱因动机。对此，笔者认为，公共服务动机明显的党政干部作为特殊的社会群体，既有经济需求，也具有社会人的价值追求，公众对其的认可和支持是其提高公共服务水平、树立勤政为民、公正无私公仆形象的重要动力。党政干部的公共服务动机与私营部门员工有所不同，其行为更具备利他和服务社会的导向。因此，党政干部公共服务动机的高低与其工作能力紧密联系。 ⒉有利于提升领导班子团队合力。在一个公共服务动机明显的组织内，团队成员会通过相互合作以提高彼此的工作绩效。因此，许多学者认为，作为团队一员的政府公职人员，组织中的人际关系也是影响其工作能力的重要因素，[16][17]公共服务动机和团队支持动机往往相互影响，较多团队支持的政府公职人员也会具备较高程度的公共服务动机和工作能力。[18]高效团队有利于提升政府部门的工作效率，提高社会公众对于政府公职人员的满意度。对于服务动机明显的政府公职人员而言，在追求自身职业满足感和成就感的同时，也会积极帮助团队实现组织目标，在团队合作中实现组织目标与个人成就感的共赢。他们往往更重视组织的公共责任，通过爱岗敬业的行为增强团队的凝聚力与号召力，从而起到榜样作用。同时，在追求自身的政治素养提升以及职业道德提高方面，具有高公共服务动机的政府公职人员更善于从公共服务中总结自身经验，在面临团队紧急事件、突发情况时往往更具有奉献精神，因为公共服务动机明显的政府公职人员往往更倾向于工作的成就感和自身职责的实现，因此在团队出现突发情况时更有担当与责任意识。 ⒊有利于提升党政干部廉洁自律的能力。随着经济与政治改革的深入，新时期党政干部廉政建设也出现了新问题与新挑战。尽管党政干部腐败只是个别现象，但对党政干部队伍建设与党政干部工作效率提高的负面影响却很大。因此，需要建立一支具有高度责任心、高度公共服务意识与奉献精神的党政干部队伍，以遏止腐败行为，端正党政干部的行为和思想作风。少数以物质利益为主要导向的党政干部，往往更易受个人利益的诱惑，一旦个人利益与组织利益发生冲突时，为维护自身利益的最大化，必然会牺牲组织目标与组织责任。而公共服务动机明显的党政干部尽管也可能存在物质动机，但在公私利益问题上往往倾向于在公共事务管理中提升自我价值，而非直接通过物质利益交换为自己谋取福利，其更易于使权力合法化，将自己手中的权力真正用于处理公共事务。有学者在研究中发现，公共服务动机明显的党政干部既是组织建设中的带头人，也是维护组织廉政文化与优良作风的榜样。 （二）公共服务动机的适用性困境 ⒈公共服务动机难以激励所有公共组织成员。公共服务动机对政府公职人员工作能力也存在负面影响。从以往的研究中可以发现，报酬、工资等物质激励因素与政府公职人员内在服务动机往往呈现相互排斥的现象，即当其认为自身的努力得不到内在地认可和尊重而仅是以物质利益进行衡量时，就会失去内在的奉献精神和服务意识，形成 只认钱不认人的工作团队，工作能力也会随之降低。对于以公共服务为驱动动机的党政干部而言，增加物质激励并不能有效激发其工作能力，而对于以物质激励为首要工作原则的党政干部而言，激发其公共服务动机而降低物质激励，并不能有效地提高其工作努力程度。因此，公共服务动机和物质诱因动机两者呈负向关系，也就是说，受公共服务动机驱使的党政干部，会在一定程度上忽视物质诱因的动机，而更重视对公众的贡献与责任。 然而，对于以物质诱因为主要工作动机的政府公职人员而言，努力激发其公共服务动机而不重视物质上的报酬及奖励，也会出现适得其反的效果。在政府部门中，不乏存在由于稳定的工资、优越的工作环境而努力为公众服务，从而更好地为自身创造物质条件的政府公职人员，但这并不意味着他们一定是不作为、无所为，凡事以物质利益计算。因为良好的物质基础原本也是个人努力工作的重要动力。因此，我们不能以偏概全地认为，以物质诱因作为动机的政府公职人员一定不能履行自身的职责。但值得注意的是，对于以物质诱因作为动机的政府公职人员，需要进行正确的引导和培训，虽然公共服务动机对以物质诱因为主要工作动力的政府公职人员影响较小，但若一味地强调物质激励作用，忽视公共服务动机的影响，则对这部分政府公职人员而言只会起到负面作用。因此，无论是物质动机还是公共服务动机，都要因人而异，这样才能实现组织中个人目标与组织目标的共赢。 这其中也涉及到有限理性与公共服务动机的融合问题。通常我们可以用理性去解释动机的产生，如政府公职人员置身于公共事务管理过程中的情感、价值观和伦理背后的理性基础。对于以物质诱因动机为基础的政府公职人员，其主要从经济上与组织相互依赖来获取工作中所能得到的利益。但从有限理性角度出发，政府公职人员不仅可以通过与组织之间相互交换而改善自身福利，也可以通过为其他人付出更多的服务而收获更多的利益。因此，在管理中，将政府公职人员经济上的理性行为与情感、伦理等服务动机相结合，才是激发政府公职人员工作效率和工作积极性提升的关键，仅仅依靠公共服务动机或物质诱因动机等单方面的激励并不足以有效提高所有政府公职人员的工作努力程度。 ⒉容易诱发高尚的腐败，导致政府公职人员不作为。公共事务决策对服务动机明显的政府公职人员具有高度的吸引力，即便没有足够的经济诱因，其也会积极投入到公共事务中，将工作视为十分神圣的使命。但是，当这些服务动机明显的政府公职人员对政府目标产生不满时，也可能采取拖延或者怠工等行动，产生道德危机，CrankCaldero等人便以高尚的腐败来描述这类政府公职人员的懈怠行为。[19] 政府公职人员之所以存在工作懈怠、懒散（如工作不认真，不愿意总结经验；高高在上，做事不再亲力亲为；创新能力低等）等问题，除了基于自利动机外，更有可能来源于政府公职人员内在的公共服务动机难以得到有效地激励和发展，从而出现常有的怀才不遇现象，导致政府公职人员不作为。在我国，治庸治懒一直是党政干部管理中的重要问题。不作为、慢作为、乱作为现象时有发生，也越来越引起人们的关注。长期以来，许多党政干部的观念都存在一定的误区，认为只要不触动原则性问题就可以消极懈怠地工作。但在强化问责制度的背景下，因不作为而被处罚的不乏其人。太平官慵懒官给社会带来的消极影响不容忽视，其消极作用有时可能比腐败更严重。 组织承诺与组织目标是激励政府公职人员努力工作的最重要因素。一方面，对于服务动机明显的政府公职人员而言，组织承诺的有效实现，拥有一个高效的组织管理团队是极为重要的，因为相对于其他因素而言，这些政府公职人员往往更重视自身价值在组织中的有效实现。一旦组织承诺与组织目标无法有效实现，个人抱负难以得到有效施展时，努力工作也就失去了持之以恒的动力；另一方面，上级在选人用人时并不总是完美的，有时也会出现一些偏差。当公共服务动机明显的政府公职人员被安排到难以有效发挥其专长的岗位，或者自身职位难以有效施展其工作能力时，消极怠工的现象便会由此产生，长此以往，政府公职人员对于自身的公共责任与公共服务意识也会持续减弱，不作为、慢作为现象随之产生。 三、公共服务动机理论对党政干部竞争性选拔工作的启示 党政干部的工作行为与公共活动密切相关，也间接地影响着公众对于党政干部的信任度和政府权威。因此，通过竞争性选拔方式使党政干部具有更高的工作效率便成为当务之急。 笔者认为，要使干部具备公共服务动机，必须从干部内在激励角度出发，既需要监督问责，也离不开常态化机制。要治理不作为、慢作为、乱作为，必须落实中央关于干部能上能下的精神，为能者上、庸者下、劣者汰提供制度支撑。只有人事制度更科学合理，干部考核评价机制更加完善，才能有效激发干部的竞争意识，从而营造出争相干事、奋发有为的良好氛围，从根本上消除庸懒散慢现象。 首先，要建立监督有力的权力运行体系，建设廉洁政治。对党政干部公共服务动机的考察，必须坚持任人唯贤、德才兼备、以德为先，党政干部的升迁及职位调动应合理利用监督机制，以公平、公开的竞争方式规划党政干部的职业发展目标。注重党政干部领导才能与政治素养的培养，形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境。以法律约束权力，以政治透明约束权力，以公众监督约束权力，是建立现代民主政治的关键。党政干部竞争性选拔离不开权力的制约和监督，只有做到敢于监督、善于监督，搭建监督体系应有的独立性和权威性，才能真正实现党政干部竞争选拔的公平性和合理性，促进形成人尽其才，任人唯贤的政治氛围。 其次，提升党政干部践行核心价值观的能力。党政干部要时刻掌握价值观念领域的主动权、主导权、话语权，坚持原则、敢于负责，做到真管真严、敢管敢严、长管长严。加快职业道德立法步伐，将正确的荣辱观、道德观念等以法律的形式加以明确，使职业道德与法律相互接轨，相互补充，从而对塑造党政干部个人行为和职业规范产生巨大影响。通过创建立体化、多层次的思想教育体系，为党政干部树立正确的荣辱观提供坚实的文化基础。 第三，引进绩效奖励机制，激发党政干部的工作积极性。对于公共服务动机明显的党政干部而言，适当的绩效奖励并不影响其工作能力的提升；而对于公共服务动机不明显的党政干部而言，绩效奖金对于提升其工作能力效果更佳。笔者认为，应在压力型体制和岗位目标管理责任制的基础上，通过绩效考核，对党政干部进行经常性、系统性的考察，以加强对党政干部的日常了解，定期分析研判党政干部队伍情况，对应当调整的党政干部及时作出调整，以此充分调动干部的工作积极性，激发其公共服务动机。
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出处：行政与法作者：叶菲菲 刘碧强
发表于 2018-7-26 19:46:59