2018共享理念视角下的社区治理刍议——以福安市为例

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随着社会的不断发展，社区在社会生活中的地位越来越重要。社区治理的效果和水平，既关系到社会的和谐稳定和国家的长治久安，也关系到推进国家治理体系和治理能力现代化以及全面深化改革总目标的顺利实现。为此，党的十八届五中全会提出了共享发展理念，强调要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。［1］习近平总书记也指出：社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。
一、治理与社区治理
（一）治理理论
1989年，治理危机一词首次出现在世界银行的报告中。1992年，世界银行将其年度报告标题命名为治理与发展。同年，联合国成立了全球治理委员会并创办了《全球治理》杂志。随后，在西方学术界，特别是在经济学、管理学和政治学领域，治理成为了探讨的热点。
目前，西方国家对于治理理论发展趋势的研究主要集中在两个方面：一是元治理理论。在元治理理论中，政府不再是高高在上的角色，但其作为制度保障者和公共责任的最终承担者，在治理中处于何种位置、与治理网络中的其他主体是何种关系，成为了元治理理论研究的热点。1990年，以艾莉诺奥斯特罗姆为代表的制度分析学派提出了多中心治理理论，即有多个权力中心同时对基层公共资源进行治理。该理论认为，应当由一群相互依赖的委托人自己把自己组织起来对公共资源进行自主治理，这样才能取得持久的共同收益。该理论建议，政府应通过合作的方式给予民间团体足够的空间和支持，由其解决一些政府难以处理的小问题。除此之外，在公共物品领域也需要公民以主人翁的身份参与进来。二是自主治理网格。以罗西瑙为代表的学者认为，治理就是构建自主治理网格。层级组织、市场和社会组成的网络如何交换资源（资金、信息、技术等），如何保证治理网格的自组织性质，如何使各主体间相互依赖并维护相互间的信任，如何确定基于共同目标的互动方式等是其研究的重点。
在我国，俞可平在2000年出版的《治理与善治》一书中首先将治理理论推介给学术界。他认为：治理是指一个概定的范围内运用权威维持秩序以增进公众的利益。［2］当前，随着国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，创新社会治理成为了国内学者研究的热点，而作为社会治理基础的社区治理也因此成为了学术界研究的对象。正如习近平总书记在2014年两会期间指出的那样：治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。
（二）社区治理
关于社区，有学者作了如下定义：社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体，是社会有机体最基本的内容，是宏观社会的缩影。［3］由此可以看出，不管是农村还是城市，社会都是由大大小小的社区组成的。在我国，大部分农村社区仍以村为名称，因而人们习惯把社区等同于城市社区。农村社区由于形成时间短，人口结构变化大，导致在社区治理实践中出现了一些问题。以福安市为例：同发达城市相比，该市城乡社区建设的整体水平还处在起步阶段，已经开始建设的社区仍存在服务水平参差不齐问题。我国作为一个农业大国，三农问题能否解决决定着全面建成小康社会和中国梦的宏伟目标能否顺利实现。因此，在推进城镇化的进程中，农村社区治理是一项不容忽视的重要任务。
二、福安市城乡社区的基本情况
（一）社区建设概况
福安市辖13个镇、5个乡、4个街道，总人口达67万人。从福安市各乡镇（街道）的行政区划来看，全市共有社区29个、居委会18个、行政村440个、自然村1776个。从上表可以看出，目前福安市的社区建设主要集中在主城区3个街道以及经济相对发达的赛岐镇，这4个街道（乡镇）各自拥有的社区数量为58个；罗江街道、穆云乡、溪潭镇各1个；其余乡镇具有现代治理意义的社区建设还未起步。各乡镇的治理单元仍然以行政村为主，这种行政村社区与具有现代治理意义的社区相比，集中的人口数量相对较少。此外，各乡镇普遍存在自然村数量众多的情况，这也说明该市乡村人口比较分散，集中度不高，在一定程度上不利于治理工作的开展。目前，从该市公布的人口数据来看，只有流入人口相对较多的个别街道（城镇）进行过流动人口统计，大部分乡镇没有对流入（流出）人口进行统计，人口统计依然以户籍人口为唯一方式。
（二）社区治理基本情况
目前，福安市社区治理大体可以分为五类：新商品房社区、城中村社区、老城区社区、城郊社区、农村社区。在福安市所有社区中，新商品房社区的治理效果相对较好。与新商品房社区相比，福安市的其余社区在基础设施、人员构成上相对复杂，采取的治理方式也不够灵活，治理效果不能尽如人意。
⒈以阳春社区为代表的新商品房社区。阳春社区是20世纪90年代后建成的小区，大多为本地居民，外来人口相对较少。阳春社区由安居小区和鹤祥新城两个小区组成，区域面积0．3平方公里，基础设施相对完善，社会服务功能较为齐全。社区现有居民2313户、6012人，两委成员9名，社区党委下设中心支部、安居支部、鹤祥支部3个支部，共有党员57名；驻区单位、团体和企业111家，其中驻区单位党组织12个、党员215名。近年来，阳春社区通过六贴近六服务的治理模式，取得了良好的效果，得到了社会各界的肯定，获得了多项荣誉。各级媒体广泛报道其治理经验，国家行政学院还将该社区作为《加强和创新社会管理》一书的参考案例，向全国推介。阳春社区采取的治理方式是多元协同治理，主体包括政府、非政府机构、社区自治组织、驻区企业、社会组织以及社区居民等。安居小区属政府安居工程，住户多为机关企事业单位员工。鹤祥小区中相当一部分居民也为企业单位职工，人口素质相对比较高。同时，该社区老年人口中相当一部分为机关企事业单位的退休人员，大多经济独立、时间宽裕，也乐于参与社区治理。此外，由于整个社区经过规划建设而成，因此，与其他社区相比，在居民活动场所方面相对宽松。
⒉以东凤社区为代表的城中村社区。该类社区地处繁华地段，寸土寸金，由此导致居民活动场所缺乏，影响了居民之间的互动。而外来人口的高流动性也导致了该类社区居民交往的低频性，由于在社区层面缺乏居民沟通交流的正式机制和平台，造成了此类社区公共空间的紧张和生活共同体意义的缺失。［4］
⒊以莲池社区为代表的老城区社区。该类社区地处城市中心，房屋陈旧且设施设备老化、功能配套不全，没有专门的物业公司对其进行管理，历史遗留问题较多。该类社区木质结构住房多，巷子狭窄，消防车很难进入，一旦发生火灾容易连片烧毁。此外，随着城镇化的发展，老城区的人口结构也发生了很大变化。人口老龄化严重，低收入及困难家庭增多，外来务工人口聚集，给社区治理增加了一定的难度。
⒋以阳泉社区为代表的城郊社区。该类社区群体分化明显。随着城镇化的发展，村民的集体农用地大量开发，产生了大批失地农民，逐渐分化成不同群体：收入高的在成熟社区购买商品房，成为城市居民，但仍保留农村户籍，拥有宅基地并分享集体经济发展带来的红利；收入中等的在原有宅基地的基础上，依靠收房租过日子；收入低的（如贫困病灾户）在失地补偿款用完后，无地无业，无经济来源，成为社区贫困户。此类社区位于城郊接合部，租金便宜，外来人口多，人员流动性大，社区治理的难度相对更大。
⒌以行政村为治理单元的农村社区。该类社区数量多、分布广，仍然采取乡政村治的治理模式。目前，政府提供的公共服务无法完全覆盖该类社区。近年来，随着城镇化的推进，农村土地被大量征收以及农村剩余劳动力流入拥有更多公共服务资源的城镇，拆迁征地补偿空心化三留守问题成了农村社区治理的难点。
三、福安市社区治理中存在的问题
从福安市城乡社区建设的整体情况看，主要存在以下问题：
（一）治理主体缺位、错位
⒈自治组织治理角色错位。当前，国家行政机关并不直接面对城乡居民个体，而是通过基层自治组织延伸政府的行政功能。因此，社区委员会、居民委员会、村民委员会就不只是一般的群众自治组织，其扮演着双重角色。笔者通过调查发现，这些自治组织除了完成属于自治范围内的工作外，还要负责宣传、贯彻上级的各项方针、政策。在精力、时间和资源固定的情况下，这些群众自治组织多顾及政务就会少顾及本社区（村、居）事务，其自治功能势必会受到影响，进而出现了由于自治委员会并不具有行政组织的性质和地位，也就没有行政组织的权威，在完成行政任务时并不得心应手；自治委员会名义上的自治，实际上的行政化，又使它得不到居民的信任和支持［5］的尴尬现象。
⒉治理人才缺乏。当前，福安市的社区治理面临着两缺的局面：一方面缺乏人才，另一方面又缺乏鼓励人才的机制。在城市社区，由于社区工作人员待遇普遍偏低，使得其工作积极性不高。福安城市社区中两委成员一般为9人，加上其他工作人员，每个社区一般由1314名工作人员组成。社区主要干部的工资是1400元／月，非主要干部的工资是950元／月。笔者在调查中发现，所在社区财政收入高的社区工作人员的社会保险由社区财政支付，而所在社区财政收入不高的社区工作人员的社会保险则由个人承担。由于村（居）改社区后，社区工作人员实行全日制工作制，没有其他经济来源，因此收入很低。近几年，虽然相关部门出台了从全市优秀村（社区）党支部书记中选拔乡镇公务员的政策，但政策中要求正职、年龄、学历等条件使许多长期在社区工作的先进个人难以达到选拔标准。在农村地区，有知识、有文化、有能力的精英大量外流，留在农村的大多数是文化水平较低、社区公共事务参与能力较差的老人、妇女及儿童，导致农村社区治理面临困境。
⒊社会公众参与度不高。目前，在福安市社区中普遍存在着社会公众参与度不高的问题。即便是治理效果较好的阳春社区，虽然有一定数量的公众参与到社区治理中，但人员仅局限于退休职工，形式上以文化娱乐和义务帮扶为主，比较单一。而在农村社区，普通村民失语的现象尤为严重。村民不仅是村级权力的授予者和委托者，也是自主经营的自由主体，但由于村民掌握的信息较少、组织化水平低，使得其在参与公共事务管理中常常力不从心。
（二）考核机制、共建机制不健全
⒈考核机制不健全。目前，福安市党委、政府多对乡镇党委、政府及街道党委、办事处实行目标责任制考核办法，乡镇党委、政府及街道党委、办事处再分解并落实责任到个人。应当说，这种考核办法在一定程度上有利于促进工作的开展，能够促使乡镇（街道）的领导及工作人员想方设法完成上级部署的各项任务指标。但应看到，乡镇党委、政府及街道党委、办事处为此必然会将工作任务分解落实给社区组织，以保证各项任务的完成。在这种行政体制下，乡镇党委、政府及街道党委、办事处可能出现的行政扩张现象便成为当下社区治理面临的困境之一。
⒉共建机制不成熟。共建是社区实现有效治理的重要手段。共建除了要求社区居民主动参与外，还需要政府采取一定的机制将社区资源进行合理整合，以保证社区的长期有效治理。共建的目的是让更多的社会力量加入到服务群众的队伍中，拓展服务的宽度和覆盖面，从而使人民群众共享发展成果。但从目前来看，相当一部分驻区单位缺乏对社区服务体系建设的关心和支持，社区居民主动参与的意愿较低，社会组织参与社区治理的频率不高，而且政府支持力度也不大。笔者在调查中发现，目前，福安市政府每年拨给每个社区的办公经费是5万元，但社区实际运转所需经费在3050万元不等，大部分的经费要靠社区自筹。
（三）成果共享有差异
由于受经济发展状况、地域差异、发展规模、政策扶持、社区人员结构以及社区服务理念等多方面因素的影响，福安市城乡社区治理还存在着发展不平衡、成果共享有差异的现象。
⒈在社区建设起步方面，农村地区与城市之间差距较大。城市社区建设已基本实现居改社区或者村改社区，形成了具有现代治理意义的社区，并且逐渐向构建较为完善的社区服务体系迈进。而农村社区的建设还未起步或者还处在萌芽状态，农村社区治理单元仍然以行政村为主。目前，福安市的城市社区基本建立了一站式服务窗口，通过政府各部门在社区设立的窗口，居民可以享受便捷的服务，这给城市居民生活带来了极大的便利。而农村地区的居民目前还无法享受这方面的服务，他们办事依然需要花较长时间坐车到镇上或者市里的相关部门办理业务。
⒉在已构建的服务体系当中，仍然存在成果共享不均衡的现象。尽管该市已经普及了九年义务教育，然而由于一些人口相对较少的村庄没有学校，适龄儿童只能到临近的村庄或者镇上的学校就读。因校车在该市还未普及，许多农村孩子每天不得不乘坐存在安全隐患的摩托车或者柴三机上学。此外，该市绝大多数优质教育资源都集中在城镇，一些村民为了让孩子接受更好的教育，不得不在城镇中租房陪读。关于医疗问题，近几年虽然该市新型农村合作医疗保险参保率居全市之首，但由于优质的医疗资源都集中在城市，全市病人都集中在城市中仅有的几所医院，加上临近的寿宁县、柘荣县、周宁县以及霞浦县的医疗水平相对较低，很多病人都前往福安市就医，因此全市看病难的问题仍然突出。已经建立的医疗服务体系城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗三者之间由于缴费档次不同，因而报销比例也不同。对于健康状况相对更差的农村居民而言，他们得到的报销比例是最低的。可以说，现有的医疗保障制度并没有起到缩小城乡差距的作用。
⒊资源分配不均衡。从福安市社区治理整体情况来看，各社区在民生保障、享有公共服务资源等方面依然参差不齐，没有形成统筹兼顾、多方联动、齐头并举、良性平衡的发展局面。在政府财力有限的情况下，该市往往优先解决人口相对集中的城市中心社区的资金问题，而城郊社区或者农村地区的资金问题尚未得到解决或进展缓慢。例如：同样是经过审批的道路硬化与修复项目，政府承诺承担70％的费用，但由于资金紧缺，政府只能优先解决地处市中心的东凤社区的资金问题，而城郊接合部的阳泉社区短缺的资金暂时无法兑现。
四、以共享理念推进社区治理的建议
党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，而共享是发展的出发点和落脚点。坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，使全体人民在共建共享中有更多获得感。在共享发展理念中，共享是核心，发展是基础，共建是手段，获得是目的。共享并不意味着坐享其成，而是人人参与、人人尽力，在此基础上人人享有。构建全民共建共享的社会治理格局是社会治理的目标。在社会治理中体现共享理念是人民的期盼，也是党和政府不懈努力的方向。
（一）营造共建共享环境
以社区服务为依托，鼓励社区居民、驻区单位、社会组织等社会力量参与社区治理，同时加大对社区工作的宣传力度，通过多渠道开展社区治理宣传，努力营造我为人人，人人为我的社区治理环境。完善公共服务供给制度，重视公众需求、吸收公众意见。在作出重大公共决策前，及时公开对公众意见的采纳情况，提高公众参与的效能感。社区工作人员应创新工作方式，对驻区企业、居民情况进行详细摸底，建立档案，将服务送到家，鼓励企业为社区提供力所能及的服务，逐渐让企业、居民了解社区治理动态。社区服务中心应搭建更多、更好的公众参与平台，使有意愿参与社区治理的企业、居民成为治理主体中的一员。此外，应加大社会组织的培育力度。为确保社会组织的长期可持续发展，政府可以向社会组织购买一些能够较好满足公众需求的服务。
（二）完善共建共享机制
治理取得成效的核心是治理规则的制度化。首先，要完善考核制度，使考核指标更加科学。其次，明确社区功能定位。社区党组织应将行政功能与服务功能统一到共享理念中并突出社区服务功能，切实保证为居民服务，使居民真正共享治理成果。第三，提高社区工作人员待遇，保障社区治理水平。第四，在治理机制上，应当打破社区冷漠的藩篱，使社区新居民与老居民之间的关系更加融洽。
（三）促进成果共享
首先，应加强农村地区的社区建设。以临近几个村庄为单位重构农村社区，在人口相对集中的区域设立社区服务站，为临近几个村庄提供同城里居民一样的公共服务，如法律援助、文化娱乐、青少年活动中心、医疗保健等。可以创办有农村特色的窗口，如三留守关爱、农业技术推广、传统文化传承与保护、农产品销售等。对于治理人才缺乏的农村社区，可以借助三支一扶政策，引进人才，提高农村社区的治理水平。其次，均衡城乡共享资源。以社区服务站和村、小区服务点为依托，构建相互配套的服务体系，为资源共享、发展共享、成果共享提供条件。关注城乡民生需求，着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，建立更加公平、可持续的社会保障制度，使居民在共建共享中有更多的获得感。
【参考文献】
［1］新华社．授权发布：中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报［EB／OL］．新华网，http：／／news．xinhuanet．com／fortune／2015－10／29／c＿1116983078．htm．
［2］俞可平．治理与善治［M］．社会科学文献出版社，2000．
［3］汤淼．言语社区理论初探［J］．科技咨询导报，2007，（07）．
［4］顾永红，向德平，胡振光．村改居社区：治理困境、目标取向与对策［J］．社会主义研究，2014，（03）：107－112．
［5］张静．基层政权：乡村制度诸问题［M］．浙江人民出版社，2000．
（责任编辑：刘亚峰）