2018超期羁押成因分析与对策探讨

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　　内容摘要
　　超期羁押是一个长期困扰我们的执法难题，2003年12月1日最高人民法院公布《关于推行十项制度，切实防止产生新的超期羁押的通知》，要求全国各级法院严格执行刑事诉讼法的有关规定，建立并严格防止超期羁押的司法工作机制，努力实现防止超期羁押工作的规范化、制度化、法制化。然而，与此同时我们也应该可以清楚地看到，边清边超、前清后超的问题重复出现。目前解决超期羁押问题工作的成果只是阶段性的，远没有大功告成，更不会一蹴而就。超期羁押形成的深层次的原因还没有根除。
　　导致超期羁押的原因是复杂的和多方面的，包括立法、制度、主观等诸多方面的原因，由此决定解决超期羁押问题的对策也应该是综合性的。
　　关键词：超期羁押；刑事诉讼；成因；对策
超期羁押是指公安司法机关在刑事诉讼过程中超过法律规定的办案期限羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为。据最高人民检察院提供的数据表明，1993年至2001年全国公安司法机关每年度超期羁押的人数一直维持在5万至8万之间，1999年达到84135人，2000年为73340人，2001年为55761人。2003年上半年仅全国法院系统清理的超期羁押案件就达1967起，涉及4060人。2003年9月24日，最高人民检察院通过了《最高人民检察院关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》，在规定中规定了八项预防和纠正超期羁押的措施。2003年11月12日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布了《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》。2003年12月1日最高人民法院公布《关于推行十项制度，切实防止产生新的超期羁押的通知》，要求全国各级法院严格执行刑事诉讼法的有关规定，建立并严格防止超期羁押的司法工作机制，努力实现防止超期羁押工作的规范化、制度化、法制化。然而，与此同时我们也应该可以清楚地看到，边清边超、前清后超的问题重复出现。目前解决超期羁押问题工作的成果只是阶段性的，远没有大功告成，更不会一蹴而就。超期羁押形成的深层次的原因还没有根除。因此，从深层次上深入分析超期羁押产生的原因，并探讨相应的既能治标又能治本的对策尤为必要。
   一、超期羁押的成因分析
  （一）超期羁押的立法成因
; 1、法律没有规定犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受审判的权利。正当程序的诉讼模式下，比较强调当事人诉讼权利的保护，制约控诉方的权力，增大了裁判方的权力，希望裁判方能及时地介入诉讼双方的“纷争”，充当仲裁者的角色。所以，迅速审判则成为必要与可能。如美国宪法第6条修正案就将迅速审判作为一般原则[1]，意大利刑事诉讼法列举了适用迅速审判程序的情况和方式。基于有效地控制犯罪的需要，我国的刑事诉讼法没有规定犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受审判的权利，这是公安司法机关超期羁押的原因之一。
; 2、立法对羁押与刑事拘留、逮捕未作分离，导致了羁押适用的普遍化。作为一种最严厉的强制措施，羁押无疑会使犯罪嫌疑人、被告人受到较长时间的监禁，从而使其人身自由受到最严重、最深远的侵害。刑事拘留和逮捕一旦获得授权，就意味着公安机关可以将犯罪嫌疑人采取长达14天、37天甚至两个月的持续羁押，这种立法体制极易导致羁押在适用法律上出现严重的任意化和随意化。超期羁押也就随之出现了。因此，必须对这一措施施加较之刑罚更为严密的法律控制。我国的刑事诉讼法并未对此作出严格区分，拘留完全由公安机关自行决定，逮捕由检察院批捕部门依据公安机关提出的书面申请决定。羁押被当成对犯罪嫌疑人刑事拘留或逮捕的直接后果，而不具有任何独立性。
   3、立法没有将羁押期间与诉讼期间进行严格的分离，导致羁押期间严重依附于诉讼期间或者办案期间。刑事诉讼法作为一部以保障犯罪嫌疑人、被告人甚至被害人基本权益和自由为基本使命的官员权力控制法，它所应明确限制的主要是羁押期间，而不是诉讼期间，尤其不能是侦查期间。“无权利则无诉讼”，“无诉讼则无程序”。只有在人的权益面临威胁、限制和剥夺的场合，诉讼程序的建立才具有正当性。侦查、审查起诉、审判等诉讼活动的进行，固然理应有期间的限制，但也不应过于机械化和僵化。这是因为，犯罪有轻重之分，刑事案件也有繁简之别，要求所有刑事案件都按照同一侦查期间得到侦破、审查起诉结束甚至审判完成，这是不切实际的。但是，无论案件的侦破、审判需要多长的时间，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期间却不可能无限期地延长下去，不能使犯罪嫌疑人、被告人因诉讼期间的延长而过多的牺牲。
   4、某些立法规定过于粗糙，导致在司法实践中缺乏具体的可操作性。这主要体现在：（1）刑事诉讼法第60条规定：“人民检察院不批准逮捕的，公安机关应当在接到通知后立即释放”。由于立法在此没有作明确的规定，而是用了“立即”这样模糊的词语，故使一些公安机关对不批捕的犯罪嫌疑人转为采取劳动教养措施，申报批准期间也即延长犯罪嫌疑人的羁押期限。虽然最高人民法院的司法解释曾规定过劳动教养的日期可以折抵刑期，但羁押在看守所与被劳动教养是不能混同的，因为这毕竟是两个不同性质的结果和措施。（2）刑事诉讼法第128条规定：“在侦查期间，发生犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起依照本法第124条规定重新计算侦查期限。犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址、身份不明的，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算，但是不得停止对其犯罪行为的侦查取证。”而在司法实践中，“发现之日”、“查清之日”的具体时间很难把握，给案件的侦查时限的确定带来较大的随意性，并且由于该条的适用实际上只要公安机关内部自身决定即可，而不必受司法机关的有效审查，故不可不谓是立法的一大疏忽。
   （二）超期羁押的制度成因
   1、司法机关内部制度不够健全，管理不严。某些司法机关内部在管理上存在漏洞，在制度上对办案期限情况缺乏有效的、完善的制约机制。如没有就经办人从何时起开始计算办案期限，何时结案，是否重新计算办案期限，延长办案期限是否符合法定的报批手续，如何减少案件交接占用时间等问题，建立完善的办案交接制度和监督约束机制，对于超期办案的经办人没有具体的处罚措施等等。
   2、法外程序复杂，诉讼效率不高。司法独立是保障裁判公正的正当程序，是保护公民权利不受侵害的关键。然而，司法的地方依附性造成司法的行政化，在很大程度上妨碍了司法的独立和公正，造成法外程序复杂，诉讼效率低下，导致大量的案件不能在法定期限内办结，被告人滞留在诉讼阶段，造成超期羁押。而这些程序在诉讼法中并没有明确的规定，也没有时限规定，案件的审理出现很大的随意性，导致超期羁押。
   3、羁押制度没有贯彻“成比例”或“相适应”的原则。在刑事实体法中，罪刑相适应是一项极为重要的基本原则，它体现着刑法的正义性。既然犯有多大的罪行，就应判处与该罪行的严重性相适应、成正比的刑罚，诉讼过程中采取的强制措施也要与犯罪嫌疑人所涉嫌实施的罪行轻重相适应。显然，如果说罪刑相适应体现的是刑法上的正义原则的话，那么，刑事诉讼法上有关强制措施问题上的“相适应”或“成比例”原则所体现的则是程序正义的基本理念。因为根据无罪推定原则，犯罪嫌疑人、被告人在诉讼过程中处于法律上无罪的地位，并享有一系列足以与国家追诉机构进行理性对抗的程序保障。为防止其诉讼地位陷入恶化的境地，追诉机构对其个人人身自由的限制在严厉程度上必须与这种限度的目的存在合理的联系，而不得采取过度的强制措施甚至滥用强制措施。[2]但是我国的刑事诉讼法有关审前羁押的规定却没有体现这一基本原则。例如，不论涉嫌实施的犯罪之轻重，刑事拘留后羁押期间一律为14天或者37天，逮捕后的羁押期间一律为2个月，并且可以持续地延长。这显然是极不公平的，也不符合强制措施适用上的节制或谦抑原则。
   4、监督缺乏权威性和有效性。我国宪法第129条把检察机关定位为国家的法律监督机关。刑事诉讼法第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”但是由于长期的历史原因造成对检察权的限制，导致检察监督缺乏权威性和有效性。检察机关对发现的超期羁押案件，只有建议纠正权，纠正过程中往往是督办、协商较多，以口头意见或书面纠正为形式，提出纠正意见后，办案单位如果不理睬检察机关的监督意见，法律监督就毫无效果。
   （三）超期羁押的主观成因
   1、“有罪推定”思想根深蒂固。有罪推定是封建社会普遍采取的一项原则。在我国，封建社会历史很长，“有罪推定”思想影响很深。所以，尽管我国目前采取的是“无罪推定”原则，但是由于长期以来受“有罪推定”观念的影响，公安司法机关在侦查、审查起诉阶段，在不能收集到足以证明犯罪嫌疑人、被告人有罪证据的情况下，往往以种种理由延长办案时间，甚至在人民法院开庭审理指定指控犯罪的证据不足时，还要撤回起诉，再补充侦查。