2018以权利制约权力——村官反腐败对策研究

6770463

　　上个世纪八十年代初期，我国是世界上较为清廉的国家之一，但也就是从那时起，我国进入了向市场经济、向现代化转型的特殊历史时期，在这一时期，由于人们社会价值观念的变化，相关制度的不完善甚至缺失，加上巨大利益的诱惑，失去制约的权力变成了为一己谋利的工具，腐败现象已在我国迅速地滋生并蔓延开来。作为执政党的中国共产党虽然始终在坚持不懈地进行着反腐败的斗争，但是，今天社会中的腐败现象依然十分严重和普遍，已经成为关系着我党生死存亡的大问题，[①]坚决反对和防止腐败，已成为我党一项重大的政治任务。　　权力导致腐败，是一种普遍的社会现象，这正如卡洛斯·艾伯特·罗赞斯基所说：“腐败是一种所有社会都出现的症状，它既可见于最庞大的上层建筑，也可在最微小的团体中找到痕迹。”权力与腐败，犹如月光下人与其影子，凡权力所在之处，腐败必定形影不离。在当今我国，腐败不仅频繁见诸于位高权重的高官之间，似乎就连在似官非官的村“官”中也已根深蒂固。较之于高官腐败，村官腐败所带来的危害却是有过之而无不及的，因为它所直接侵害的是占我国人口绝大多数的广大农民群众的权利和感情，如不及时对村官腐败加以有效治理，当广大农民群众的权利被侵犯到其感情再也难以容忍的时候，必将带来社会的动荡，其后果难以预料。
　　对权力加以制约是反腐败最主要也是最基本的手段，治理村官腐败，也要对其权力加以制约。本文即从探寻村官腐败产生的原因出发，继而分析以村民权利制约村官权力作为村官反腐败手段的必要性，最后阐述为权利而斗争对于权利人自身、对于反腐败的重要性，以期培育农民群众的法感情及法意识，借以彰显权利制约权力、防止腐败所具有的强大功能。
　　一、权力缺乏制约是村官腐败的主要原因。
　　权力（指公共权力）是人类社会普遍存在的一种现象。关于权力的含义，学术界虽存在不同的认识，但绝大多数学者都承认，权力是一种影响他人的能力。相较于权利来说，权力要更为现实、更为强大、更为坚韧、更具诱惑力，[②]因此，“权力运行的效应是双重的，它既会对社会带来利益，也可能对社会造成危害；它既可能维护和保障人民的权利和自由，也可能侵犯人民的权利和自由以至于制造奴役和恐怖。”[③]
　　权力是一种可交换的社会资源，权力最基本的特征是不平等性和可交换性。权力的可交换性，是指权力作为一种外在型的能力，其可在一定的条件下中，通过权力主体的更换而发生转换。[④]权力主体所拥有的权力，是外在于自己的利益，当他履行相应公共职务时，他就有权力，当他离开这一职务时，则会丧失权力。“有权不用，过期作废”，权力的可交换性容易导致权力的异化，而权力异化之所以能够产生，又与权力主体把自己所掌握的权力作为“商品”用以交换私利相联系，即“权力和金钱的交易”。因此可以说，权力的可交换性奠定了“权钱交易”的基础，而“权钱交易”则必然导致权力腐败。
　　权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。这不仅是一种理论，而且是一种经验。权力在一定条件下会发生异化，这是由权力自身的特征所决定的。但腐败现象之所以在我国当前能够扩散，关键仍在于缺乏一个有效的权力制约机制。没有界限和不受制约的权力，产生腐败的危险也最大。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[⑤]
　　我国《村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织。”第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党党章进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”根据以上规定以及我国《宪法》、《公务员法》的相关规定，村主任、村支部书记并不属于国家工作人员的序列，其所掌握的权力虽不属于国家权力（有国家授权的除外），但仍属于一种公共权力，该权力来源于村民，即由村民通过民主选举的形式所赋予的。
　　村官所掌握的权力为一种公共权力，如上所述，当然也具有可交换性的特征，容易滋生腐败，因此必须对其加以制约。但在我国，由于村民委员会是一种群众性自治组织，主要依靠村民们的民主管理和民主监督，但由于我国农村的社会经济文化条件仍很落后，农民的民主权利意识还很淡薄，农民护权能力的低下—权利受到侵害后无能为力、不知道该怎么办的现实状况，很难形成对村官权力的有效制约，村官腐败现象的发生也就在所难免。
　　二、村官反腐败，必须以村民权利制约村官权力。
　　在不同的历史时期，我党采取了多种多样的反腐败策略及方法。毛泽东时代，为了防止腐败现象的滋生和蔓延，采取了权力主体的不断更换和动员群众参与更换权力主体的活动之中，甚至不惜采用政治运动，包括“文化大革命式”的政治运动。党的十四大以来，我国的反腐败斗争经历了从标本兼治、侧重遏制到标本兼治、逐步加大治本力度的转变。党的十六大审时度势，在总结以往成绩和经验的基础上，适时提出了反腐败斗争要坚持标本兼治、综合治理的方针和逐步加大治本力度的要求，并且提出要加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要的政策和措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。
　　历史的经验证明，无论采取何种反腐败策略，权力制约始终是反腐败的最主要、最基本的手段，这就要求必须按照依法治国和以德治国的要求，积极进行理论创新和体制创新，建立起能够适应时代要求的有效约束权力、预防腐败的真正管用的反腐败监督机制。实践中对机力的制约机制是多种多样的，主要包括：权力之间的制约—立法权、行政权、司法权等各种权力之间的分立和制衡；权利制约权力—把权力分散或分解为权利，使尽可能多的权力权利化；以责任制约权力—以责任的收缩性、被动性、给付性对权力的扩张性、主动性、利得性的制约与抗衡。[⑥]而权利制约在所有制约机制中居于最核心的地位。
　　治理村官腐败问题，除了采取对村官权力加以国家权力的监督、以舆论为主导的社会监督、责任约束等制约机制外，最重要的就是要以村民权利制约村官权力，村官权力必须受到村民权利的制约。这是因为：
　　1、以村民权利制约村官权力，这是“以人为本”的要求。“以人为本”，即一切从人出发，以人为中心，把人作为观念、行为和制度的主体，人的解放和自由、人的尊严、幸福和全面发展，应当成为个人、群体、社会和政府的终极关怀。[⑦]权利是人的自由、人格的具体化、客观化的表现，对权利的侵害也就是对人的人格和自由的侵害。在长达数千年的中国历史上，农民从来不被当作真正的人，他们只不过是被驱使的奴隶。新中国成立后，农民翻身成了国家的主人，而且是村自治组织的主人，农民必须掌握制约村官权力的权利，以保护自己免遭其侵害。同时，农民群众是村官腐败的直接受害者，他们对腐败危害的感受最直接，反腐败的愿望最强烈；他们又是反腐败的直接受益者，他们参与反腐败的积极性也最高。所以说，广大农民群众参与到反腐败的斗争中，是村官反腐败工作的生命力所在，农民群众的支持和参与是反腐败的力量源泉。
　　2、以村民权利制约村官权力，这是“权利本位”的要求。在商品经济和民主政治发达的现代社会，法是以权利为本位而非以权力为本位的。权利本位不否认权力的存在，所否认、否定的是权力“任性”，因而，与权利本位相呼应的必然是权力制约。[⑧]在我国，国家的一切权力属于人民，人民是国家的主人，是权利的主体。因此，在权利本位范式中，权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须由权利制约。[⑨]根据我国《村民委员会组织》的规定，村官是由村民民主选举产生的，村官的权力来源于村民的权利，因此，村官权力应服务于村民权利，应以村民权利为界限，必须由村民权利制约。