2018立法效率研究

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　　　　摘 要：立法效率直接表现为立法效益和立法成本的比较，间接反映了立法目的是否实现，且在多大程度上促进了经济社会发展，增进了社会整体利益以及实现了社会资源的最佳配置和社会财富的增加。影响立法效率的因素包括立法成本、立法效益、立法数量、立法质量和立法需求五个方面。目前我国立法效率较低，存在立法浪费、立法越权、立法谋私、立法寻租和立法低质五大现象。究其原因有四个方面，即立法的资源意识淡薄，立法资源配置不合理，立法成本效益评价机制欠缺，立法监督制约机制不完善。要提高立法效率，应从严控制立法数量，适当上收立法权限；树立成本效益理念，优化配置立法资源；实施成本效益预测，推进立法效率评估；提高地方立法质量，完善立法监督体系。
　　关键词： 立法；成本效益；资源意识；效率评估
　　Abstract:Legislative efficiency is directly indicated by the ratio between cost and output, while indirectly revealed by the facts whether the legislative purpose is attained, and to what extent social and economic development is improved, welfare of whole society is increased, social resources are appropriately distributed or social fortune is enhanced. Normally, five elements can exert impact upon legislative efficiency: cost, benefit, quantity, quality and demand. In present China, it is pity to see that the legislative efficiency is impaired by unconsciousness of legislative resources and their irrational allocation, and imperfection of cost-benefit evaluation and supervision, which will inevitably result in waste, ultra vires, private-interest seeking, exchange of power and inferior quality. To raise the efficiency, we must take the following measures: (1) to trim the amount of legislation and properly centralize legislative power; (2) to develop the notion of cost-benefit and improve allocation of legislative resources; (3) to improve cost-benefit appraisal and the evaluation of the efficiency; and (4) to increase the quality of by-laws and to perfect supervision mechanism.
　　Key Words:legislation; cost-benefit; resource consciousness; efficiency evaluation
　　法律经济学认为，包括法律在内的任何制度或规则在制定和履行过程中，都会给当事人或行为者带来利益或成本［1］。从这个意义上讲，立法本身也存在效率问题。目前，对立法效率的理论探讨和实证分析都有待进一步深入。为此，本文结合多年参加立法工作的实践，对影响立法效率的因素进行系统分析，对立法低效率的几种表现进行梳理，并对其成因作了探讨，还在此基础上就如何提高立法效率提出一些思考。
　　
　　一、影响立法效率的因素分析
　　
　　效率是以价值最大化的方式利用资源或获得满足，效率的初级的或直观的衡量标准是产出和投入的比例。即“以最少的资源消耗取得同样多的效果，或用同样的资源消耗取得较大的效果［2］。效率的高级的或深层次的衡量标准是根据预期目的对资源的配置和利用的最终结果作出社会评价，促使资源配置的合理化和社会财富的最大化。所有的法律活动和全部的法律制度，说到底，都是以有效地利用资源，最大限度地增加社会财富为目的的［3］；因此，从这个意义上讲，立法效率的高低，直接表现为立法效益和立法成本的比较，间接反映了立法是否实现立法目的，在多大程度上促进了经济社会发展，增进了社会整体利益以及实现了社会资源的最佳配置和社会财富的增加。归纳起来，可能影响立法效率的因素有以下几个方面：
　　（一）立法成本。即因立法而产生的人力、物力、财力以及时间、信息等资源的支出，包括直接成本和间接成本。直接成本是立法活动本身所产生的成本，即立法在规划、起草、审查、论证、提案、审议、公布等阶段所耗费的成本，属于立法的基础性成本。间接成本，是为实施立法所延伸出来的必然要耗费的其他成本，属于立法的附属性成本，包括三个方面：一是执法成本，即为保障法律运行而支付的费用，包括为实施立法进行的宣传、机构设置、人员配备、体制改革、审批许可以及执法监督等活动的投入；二是守法成本，即公民、法人或者其他组织为遵守立法中的强制性规范必须承担的最低代价；三是违法成本，指管理相对人因违反立法而承担的民事责任、行政责任以及由此而产生的名誉、信用等方面的损失。立法的间接成本所占的比重大，隐蔽性强，不易计算，通常容易被人忽略。立法成本越高，因为立法导致的资源消耗就越大，单位收益的投入就越多，立法效率也就越低；相反，立法成本越低，因为立法导致的资源消耗就越小，单位收益的投入就越少，立法效率也就越高。因此，可以说立法成本和立法效率成直接负相关。
　　（二）立法效益。即立法实施后所产生的符合立法目的的有益效果，包括经济效益和社会效益。立法的经济效益是指立法实施后对经济发展产生的有益的影响，主要体现为以下几个方面：其一、节约交易成本，例如降低了获取市场信息的费用（发现成本）、谈判费用（缔约成本）、执行和监督费用（履约成本）以及诉讼费用（法律程序相关成本）等等；其二、为人们从事经济活动提供了一个行为规则，减少了诸如制假售假、投机取巧、坑蒙拐骗、尔虞我诈等投机主义行为；其三、促进外部性内在化，消除或减少了经济活动中“搭便车”问题，保证私人成本和社会成本一致，从而提高经济效率；其四、减少经济环境的不确定性，增加经济活动结果的可预见性。立法的社会效益指立法实施后所产生的对社会的有益效果即社会的有机协调状态，如法治秩序的进步、社会稳定性增加、人们的安全感增强、社会生活秩序好转、道德水平的提高等等。立法效益越大，单位成本的产出就越大，立法效率就越高；相反，立法效益越小，单位成本的产出就越小，立法效率也就越低。因此，可以说立法效益和立法效率成直接正相关。
　　（三）立法数量。借用供求理论和边际效用递减规律来分析，法律供给数量（立法数量）与法律成本效益之间的互动关系表现为三个阶段：第一阶段，在立法初期，由于法制不健全，法律的成本与效益均随着法律供给的增加而增加，但由于法律收益的增加额超过成本的增加额，从而呈现出立法规模效益递增倾向；第二阶段，在立法中期，随着立法数量的增加，法律的边际收益日益减少，法律规模效益的递增倾向开始变弱，逐步达到法律收益的增加额等于成本的增加额，此时法律供给和需求实现平衡，立法规模适度；第三阶段，在立法后期，法律供给一旦超过这一临界点，就会出现法律成本的增加额大于收益的增加额，导致立法的“规模不经济”。可见，立法成本和立法收益随法律供给的增加而发生变化的轨迹不尽相同，法律供给不足或过剩，立法速度过快或过慢均不能实现立法效率的最大化。同时，法律供给符合边际效用递减规律，即：法律越多，从新法律中获得的效用就越少；法律朝令夕改或同一类型法律供给过多，其效用递减，人们守法的积极性也越小。因此，立法数量的增加和减少可直接引起立法成本和立法效益的变化，从而间接影响立法效率。当立法数量小于规模适度的临界值时，立法数量与立法效率成间接正相关；相反，当立法数量大于规模适度的临界值时，立法数量与立法效率成间接负相关。（四）立法质量。常识和经验告诉我们，行为并不会仅仅因为法律被通过就必然改变［4］。从功利主义论角度分析，人是完全理性的人，每个人都会最大程度的追求自身利益的最大化。人们在守法和违法之间衡量，如果认为守法带来的预期利益大于违法所获得的效益，那么他们就会守法，反之就会选择违法。诚如霍布斯所言，“人的行动出于他们的意志，而他们的意志出于他们的希望和恐惧。因此，当遵守法律比不遵守法律似乎给他们自己带来更大好处或更小坏处时，他们才会去愿意去遵守”［5］。波斯纳也认为，“服从法律更多的是一个利益刺激的问题，而不是敬重和尊重的问题”［6］。因此，人们遵守法律归根到底是因为代表国家权力的法律能促进经济社会发展、增进社会整体利益以及实现社会资源的最佳配置和社会财富的最大化，即被遵守的法律是高效率的法律。能够实现这一目的取决于立法质量，即立法的合法性、合理性、科学性、可操作性以及与相关立法之间的协调性。立法的质量低劣一方面会增加立法的直接成本和执法、守法、违法的间接成本，另一方面会降低立法的经济效益和社会效益，从而导致立法效率低下；相反，立法质量越好，执法、守法的成本就越低，立法所产生的综合效益就越高，立法效率也就越大。因此，立法质量和立法效率成间接正相关。并且，随着立法数量的不断增加，立法质量对立法效率的影响更加明显。
　　 （五）立法需求。立法需求具有不确定性，也可能影响立法效率。法律需求的不确定性，是因为需求主体的广泛性和主体利益的多元性，导致人们对法律的需求内容和需求量各不相同，并且难以准确地把握。如较富裕的人更多地需求有关不动产、遗嘱或继承等调整财产关系的法律［7］，而较贫困的人可能更多地需求有关社会保障、促进劳动就业、促进公共服务均衡化等方面的法律。从一般意义上讲，法律的服务对象越多，人们从法律中获得的综合效用就越大，法律的效益就越大，立法的价值就越大，同等条件下立法效率也就越高。相反，不注重立法需求，不考虑立法的服务对象，立法者和司法执法者本位主义严重［8］，把立法作为与社会经济生活脱节的东西或封闭的体系，必将导致立法效率的降低。因此，可以说立法需求和立法效率成间接正相关，充分尊重立法需求的不确定性，优先安排涉及面广、服务对象多的立法项目对提高立法效率有一定的积极意义。
　　
　　总结起来，上述五个方面的因素中，立法成本和立法效益是影响立法效率的直接因素，是衡量立法效率的直观标准；而立法数量、立法质量和立法需求则是影响立法效率的间接因素，其作用的发挥往往通过增加或减少立法成本以及改变立法效益得以实现，是深层次考量立法效率的辅助标准。具体关系见下表：
　　
　　二、立法低效率的现象透视
　　
　　立法低效率，一方面指立法投入和产出的比例严重失调，单位立法的效益极低、成本极高的现象；另一方面指立法不能有效的实现立法目的，不能较好的促进了经济社会发展、增进社会整体利益以及实现社会资源的最佳配置和社会财富的最大化。从总体上看，目前我国立法的效率仍然十分低下，立法寻租尚未得到根除，立法谋私和立法越权还在一定程度上有所体现，立法浪费和立法低质仍然比较突出。具体而言：
　　（一）立法浪费。浪费立法资源是立法低效率的最为直观的体现，立法资源的浪费有以下几种情形：
　　第一，重复立法。重复立法在地方立法层面尤为明显，表现为很多地方立法不尊重本地实际，不体现地方特色，机械套用，照抄上位法的规定，照搬外省市的条文，导致各地立法的体例、模式、结构、内容千篇一律。以民族区域自治方面的立法为例，全国人大常委会出台《中华人民共和国民族区域自治法》后，国务院出台了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，国务院及相关部委出台的有关民族区域自治方面的文件多达数十个，其内容规定可以说已经非常明确，但仍有21个省市（自治区）先后制定了相应的地方立法，仔细对照其内容，几乎没有任何创新和特色可言。
　　第二，交叉立法。立法是利益平衡器，是不同起草部门的一场“权力博弈”。因此，一些部门在牵头起草立法时，往往只站在自己部门的角度看问题，对于综合性、全局性的问题把握不够或漠不关心，导致立法内容交叉的现象时有发生。比如，重庆市曾先后出台《重庆市职业介绍管理条例》与《重庆市人才市场管理条例》，其主管部门分别是劳动部门和人事部门，二者在管理职责上存在交叉，实践中经常出现被一个部门取缔了的职业介绍机构改头换面后又到另一个部门进行登记的情况，严重地降低了行政管理的严肃性，造成了立法资源的极大浪费。
　　第三，各自为政。立法上的各自为政在部门规章层面表现得最为突出，由于各部委都有制定部门规章的立法权，不同部委在职权职责有所交叉的情况下往往从各自部门利益角度出发，就同一管理事项出台多项内容存在交叉、重合甚至是相互抵触或矛盾的规章。以资产评估方面的立法为例，国务院多个部委都出台了相关部门规章，如财政部的《资产评估机构管理办法》、国资委的《企业国有资产评估管理暂行办法》、建设部的《房地产估价机构管理办法》、保监会的《保险公估机构管理规定》、商务部《汽车贸易政策》中也有相关规定。上述规章对资产评估机构的分类标准、组织形式、资质等级、审批主体、审批权限等的规定各不相同，导致执行中无所适从。
　　第四，频繁修订。即不尊重立法的客观规律，立法修订的随意性太强，修订的频率过快。个别立法随领导人的变化、领导意志的转变以及管理思路的调整而频繁修订，从而导致立法资源浪费，立法权威受损，立法效率大大降低。以《重庆市主城区路桥通行费征收管理办法》为例，该办法从2002年7月1日施行后，仅3年左右的时间就曾修订2次，分别于2003年6月19日和2005年9月9日修订。如此频繁的修订在立法在地方立法中并不少见。
　　第五，盲目延期或随意调整。在立法程序的推进中，因为种种原因，故意拖延立法时机，延长立法周期或随意改变和调整立法项目的情形时有发生。比如，为获取立法经费，起草部门就一个项目多次、多年重复申报；再比如，立法审查机构以确保立法的民主性和科学性为由，对一个项目进行数次委托起草、重复调研、重复论证，进行马拉松式的立法。同时，由于现行立法对增加或减少立法项目缺乏相关的程序规定，立法项目的立项和立法计划的执行主要取决于立法机关、行政机关的意愿，甚至取决于个别领导的意愿和偏好，因此调整或改变立法项目的随意性极强，实践中造成了立法资源的极大浪费。
　　第六，宣言式立法。在每年的立法项目中，为了政治的需要，为了照顾方方面面的关系，或者迫于来自舆论、人大代表、政协委员甚至是某些领导的压力，立法机关或多或少地会选择出台一些“无害也无益”的“宣言性”立法项目。此类立法，说到底就是做表面文章，完成政治任务，并不追求有什么实际用途、能达到什么好的社会效果。因此，制定这些地方立法时，立法机关通常并不关心其内容，只对其从立法技术上进行无害化处理，以求对经济社会发展不造成危害，对老百姓的生活不产生负面影响。这实为立法资源的最大浪费。
　　（二）立法越权。按照我国《宪法》、《立法法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等法律法规的规定，不同层级、不同类型的立法分别对应特定的不同的立法权限，立法不能超越各自的法定权限，否则就构成越权，就可能“违宪”，从而导致无效。然而，目前立法越权的现象仍然存在，如《立法法》第8条规定了“法律保留事项”，即对涉及国家主权、民事经济基本制度、诉讼和仲裁制度、犯罪和刑罚、对公民人身自由的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚等只能通过法律来规定，但不少地方立法、部门规章仍有涉及；再比如，《行政处罚法》对不同层级的立法可以设置的行政处罚的种类、范围和幅度等都有强制性要求，但在个别地方立法中仍有超越法定处罚种类、权限设定行政处罚的现象；再者，根据《行政许可法》，地方政府规章一般不得新设行政许可（一年期的临时性行政许可除外），否则就视为越权，而目前由地方政府规章设定的行政许可满一年后未停止施行的仍然大量存在。立法越权导致立法存在的合法性基础丧失，立法效率势必受到严重影响。
　　（三）立法谋私。立法谋私在部门立法和地方立法时有体现，即为了私利，通过立法进行地方保护或部门保护，谋取地方利益或部门利益。立法谋私集中体现为现行立法中较为普遍的立法部门利益化倾向，即起草部门通过各种形式主导立法，在立法中存“私心”、塞“私货”、扩“私权”、争“私利”。目前，立法谋私主要借助以下几种渠道：
　　其一，通过立法扩张行政管理类职能。即起草部门在立法中通过新增行政许可（含非许可类审批、备案）、行政处罚、行政强制、行政收费等管理手段，或将原属于其他部门管理权限范畴的事宜通过立法的形式调整为自己的管理范围，以扩张自己的管理权限，为权力寻租预留一定的空间；
　　其二，通过立法弱化公共服务类职能。即起草部门在立法中通过授权、委托或直接改变或变通上位法的规定等形式，以“政企分开”、“政事分开”、“政府与中介机构脱钩”等为借口，将原本应该由自己承担的公共服务类职能交由其他单位或个人承担；
　　其三，通过立法强化部门垄断或行业垄断。即起草部门通过在立法中增加一些不合理的强制性管理手段来达到强化部门垄断或行业垄断的目的。比如，对涉及资产评估、安全鉴定、设计规划、资质等级评定等事项，起草部门往往通过立法强行要求当事人委托由其指定的或者与其存在某种利害关系的机构负责实施，否则在办理相关手续时不予认可；
　　其四，通过立法实施地方保护。即地方人大或地方政府从本地的局部利益出发，通过立法设置贸易壁垒、市场准入条件、优惠条件等，对外地公民、法人和其他组织实施差别对待。
　　（四）立法寻租。即在立法过程中相关部门或其工作人员利用立法的起草、审查、审议等权力进行利益交换，即通过立法来为自己或他人攫取或维护利益的行为，是一种滥用立法权的行为。如在立法中，立法审查机构或其工作人员从本单位利益或个人利益出发，或为了小恩小惠，或碍于人情事故，或有求于人，不严把审查关，迁就起草部门，对起草部门塞的“私货”置若罔闻，导致立法成为某些部门或个人渔利的“合法武器”。权力寻租状况下产生的立法，往往权利、义务和责任设置不科学，部门职能划分不合理，势必增加立法运行的社会成本，导致立法的低效率。