2018对美国社区矫正管理机构和人员配备的借鉴与思考

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　　关键词: 美国/社区矫正/管理机构/人员配备
内容提要: 目前我国社区矫正试点阶段的管理机构和人员配备的模式并非是一种最佳的选择。结合我国国情借鉴美国成功的经验和做法是很有必要的，本文试结合目前美国的现状与我国进行比较研究，希望引起学者、实际工作者和立法者的进一步思考。
社区矫正是我国刑罚制度的重大改革，科学设置我国社区矫正的管理机构，配备高素质的工作人员是我国社区矫正试点和推进能否取得成功的重要前提条件。作为西方发达国家的美国，其社区矫正已有160多年的历史，目前已具有比较成熟的社区矫正管理机构和人员配置的模式，当我国正在进行社区矫正的试点时，结合国情学习和借鉴国外特别是美国的社区矫正管理机构和人员设置的模式，是大有裨益的。
在我国目前的关于社区矫正的研究中，对美国社区矫正管理机构和人员设置的研究和介绍存在着一定的模糊认识，这些认识如果不加以澄清，不利于我们在试点中对发达国家社区矫正的学习与借鉴。例如：非监禁刑的执行由司法行政部门来管理，是绝大多数国家普遍的做法。[1] 有作者列举了美国、法国、瑞士、日本的具体设置情况。在对美国的解释中指出：“依靠社会力量来管理和矫正罪犯（包括假释犯、缓刑犯等）的社区矫正中心也是由司法部负责管理的。”还有观点提到“对于缓刑犯的执行管理由二千多个单独的缓刑服务工作机构负责，多数州的这类机构设在司法部，属于司法部下属的一个独立机构。另外，美国的社区矫正中心也由司法部负责管理。”[2] 以上提法又被不适当地援引，如：“在美国，司法部门（包括联邦司法部及州司法部）管理和监督全国所有监狱及其它各种类型的惩戒机构，包括管理对缓刑犯、假释犯等进行矫正的社区矫正中心。”[3] 笔者对其他国家的情况没有做一手的调查研究，但是通过对美国的第一手材料的调研，发现这样的解释所依据的事实是不确切或不真实的。因此，依据这样的事实得出的结论是缺乏说服力的并会影响正确的决策。下面，就我所掌握的情况（包括直接的和间接的）对美国的社区矫正管理机构和人员配备作一探究，希望以此引起对我国现有的社区矫正试点阶段的管理机构和人员配备模式有一个重新的思考，从而保证我国社区矫正这一刑罚制度的重大改革能够健康发展。
一、美国社区矫正的管理机构
美国社区矫正的管理机构具有多样性：既有政府的管理机构，又有非政府的管理机构；既有垂直的管理机构，由有平行的管理机构；既有矫正部门下设的管理机构，又有法院系统下设的管理机构；既有成人的管理模式，又有未成年人的社区矫正管理模式；在设置精简高效的行政管理机构的同时，又设置了大量的社区矫正的工作机构。目前，美国在社区矫正的运作中，仍然在进行最佳管理机构模式的探索与选择，以实现公正与效率的最大化。下面将主要的几种管理机构和工作机构作一介绍：
（一）政府管理机构
1.联邦一级
政府的管理机构也可称之为官方的社区矫正管理机构，是针对非政府的管理机构而言。美国政府的社区矫正管理机构分为联邦和州两个层次，需要指出的是：美国是联邦制国家，每个州都具有相对独立性，即各州有各州的宪法和立法机关，各州政府的管理机关组织结构也并非完全一致。因此，联邦政府与各州的管理机关并不具有类似我国的上下级关系。目前，美国联邦政府下设法务部（Department of Justice，我国已习惯将其翻译为“司法部”，但这种翻译是不确切的），在法务部下设监狱局，监狱局主要承担对联邦监狱的管理，曾经也承担过对联邦假释的管理，并设有联邦社区矫正的执行机构如中途住所等。但在1984年，联邦的假释有一个非常重要的变化，美国判决委员会建议取消联邦的假释，对于1987年11月1号以后被判刑的罪犯，将假释替代为“受到监督的释放”。在此之后被判刑的罪犯必须在监狱服刑一定的时期，没有假释资格，在完成确定的监禁期后，第二个阶段是释放到社区，但必须受到一定的监督。现在，联邦缓刑办公室负责管理所有的从监狱释放的人员，包括假释、受监督的释放、强制的释放和现役军人的假释。虽然联邦的假释从1992年开始逐步停止，但到2002年才有法律的明确规定。然而，联邦的假释委员会仍然保持对1987年11月1日以前犯罪的人员适用假释。[4] 因此，现在的联邦监狱局已基本上不承担对假释的管理了。目前，联邦的缓刑管理是归属于联邦的法院系统。[5]
2.州一级
美国是由50个州以及哥伦比亚特区（联邦政府的所在地）组成的联邦。在州一级没有类似我国省、自治区、直辖市政府下设的司法厅（局），分管社区矫正工作的政府部门大部分是矫正局，也有的称之为假释和缓刑局（如内华达州）、有的州称之为矫正与改造局（如北达科他州）或改造与矫正局（如俄亥俄州），[6] 美国的缓刑开始于法院，但最初的缓刑机构属于州以下的市、县法院的部门（Judicial branch），这种类型主要是在美国东部，当缓刑制度向美国西部发展并扩展到全国时，各州产生了不同类型的组织机构。从目前来看，成人缓刑的管理模式大致有四种：①有30多个州由州政府的矫正局管理（矫正局除承担类似我国监狱局的管理职能外，还承担社区矫正的管理，并且承担对死刑执行的管理）；②6个州由州法院系统管理；③6个州由州以下的市、县法院系统管理；④4个州由市、县的政府部门管理。未成年缓刑多数是由法院系统管理。[7] 总之，从州一级的管理情况来看，目前最为普遍的社区矫正管理模式是由州一级而不是县、市级进行管理，管理的部门是政府部门（主要是矫正局）而不是法院系统。[8]
3.对管理机构设置的分歧
美国对社区矫正的管理机构的设置，一直存在的分歧，更多的是集中在对缓刑的管理上，主要表现在以下三个方面：
（1）缓刑管理应实行中心化管理还是非中心化管理
中心化管理是指由州一级来管理缓刑工作，非中心化管理是指由州以下的市、县一级来管理。赞成由州一级统一管理的观点认为：这种制度能够免除地方政治因素的影响，有利于对工作的改进和革新，在改革时不需得到地方政治机构和部门的认可；而且，州管理体制在保证社区矫正目标实现方面具有更大的保证；有利于发展统一的社区矫正的政策和程序，有利于在州的范围内保持工作中的一致性，有利于广泛适用新的技术；可以更加有效地利用资源。同时，有利于加强对工作人员的培训和指导。如果归县、市一级管理，不利于加强对工作的交流和专业化程度的提高。而赞成由市、县一级来管理缓刑工作的人认为：由市或县一级来直接管理，由于范围小，具有更多的灵活性，能较好地适应自己社区的特点，能为当事人提供更为适当的管理条件并且能更好地利用当地的资源。根据2001年的统计，美国在社区矫正的管理和监督中是以中心化的管理为主导。美国刑事执法研究所对管理体制进行了调查，在向研究所报告假释管理情况的15个州中，全部实行垂直管理和监督，即由州一级统一管理而不是通过市、县一级来进行管理和监督；在13个向研究所报告缓刑管理的州中，其中有7个州是实行垂直领导和监督管理，1个州实行县级管理，5个州实行州和县共同管理的模式。[9]
（2）缓刑的管理应隶属于政府系统还是法院系统
赞成由政府部门管理的观点认为：由法院系统来管理缓刑，不利于有效地开展这种为人服务的工作，缓刑是为人服务的一个部分，为了提高为人服务的质量需要更充分地注意专业的公共管理（主要是政府的职能）。法官所经过的训练是法律而不是管理，法官不适合管理缓刑的服务，缓刑归法院管理，工作人员将注重对法院的服务而不是重点放在对服刑人员的服务。另外，在联邦，主要的缓刑官是由法官来任命和解雇，因此，一些联邦的缓刑工作人员在注意到他们工作量和社区的需要之前，可能首先要试图去满足法官的需要。[10] 另外，所有的执法部门应该属于政府的执行部门。在1973年，国家咨询委员会（National Advisory Commission）指出把缓刑这一工作放在政府部门将有利于对缓刑人员的服务，有利于在管理上把缓刑、监狱工作与性质上有密切联系的为人服务的工作相互协调和相互作用，有利于适当增加财政的预算和提高服务质量。[11] 赞成由法院来管理缓刑的观点认为：法院对缓刑有更多的责任。联邦缓刑是由联邦法院系统来管理，由于联邦法官实行终身制，因此在适用法律和政策时能保持相对稳定。法院比政府部门更知道缓刑资源的需求，另外，缓刑工作人员归法院管理，有利于提供缓刑服务有效性的自动的反馈。[12] 在缓刑的全过程中，法院能对缓刑工作者进行指导并随时采取及时的行动，如当缓刑人员违反规定后，应及时撤销缓刑等。另外，法官往往更相信自己的工作人员的情况报告（与其他机构的工作人员提供的情况相比），如判决前的报告。也有的人认为缓刑工作者与法官在一起工作并保持紧密的接触，能保持较高的士气（工作热情）。但目前在美国有更多的人倾向于缓刑应由政府的矫正部门来管理。
（3）缓刑是否应与假释管理合为一体
由于缓刑和假释管理有很多相似之处，如缓刑和假释前的调查和管理等，许多州将两项工作合并，由矫正局而不是公安局管理。这种模式的好处是有利于统一招聘、培训工作人员，这种综合性的社区矫正服务有利于提高社区监管工作者的专业化程度。然而，两者之间又有细微的或说是重要的区别，一些专家认为将缓刑和假释合二而一，其工作有一定的难度，因为假释人员是在监狱服刑一段时间后，他们面对着许多如何重新进入社区的令人担心的问题，而缓刑人员一般犯罪较轻，尚未陷入犯罪的生活方式，鉴于缓刑和假释的这些区别，应该对其有不同的管理方法，由分别的机构来管理。目前，在美国最基层的社区矫正管理机构中，一部分州设有单独的缓刑办公室和假释办公室，而另一部分州是将缓刑与假释合署办公。
（二）非政府管理机构
为了提高工作效率和降低刑罚成本，目前在美国的社区矫正中，非政府组织也积极参与了对社区矫正的管理。所谓非政府组织参与管理是指国家机关通过签订合同或购买服务的形式，让非官方的组织和机构对社区矫正服刑人员进行管理，在管理过程中，非政府组织也需严格遵循有关的法律法规，不断提高社区矫正工作的质量。国家的有关部门需要对非政府组织的工作进行指导和检查。非政府组织参与管理的形式主要包括两种：一种是对社区矫正服刑人员的全程管理。包括对从服刑人员的接牧、分类、监督、实施各种矫正项目、提供各种不同的服务，直至服刑期满回归社会；另一种是非政府组织或社团组织与官方的组织和机构通过签订合同的形式承担部分的社区矫正的工作，如对社区矫正服刑人员提供部分矫正处遇项目，如戒毒，控制酗酒的项目，对服刑人提供一定的训练和服务。非政府组织参与的好处是有利于降低刑罚成本，提高工作效率。
（三）社区矫正工作机构
社区矫正的工作机构是指直接面对社区矫正服刑人员的工作站、点和治疗处遇机构。主要可分为居住的和非居住的两种。
1.居住的社区矫正工作机构
这种机构是指建立在社区的，社区矫正服刑人员晚上在其中居住的机构。一般称之为中途住所或居住中心。这样的机构在美国具有形式的多样性。包括公立的和民营的机构，在不同的州，它们的设置以及定义也是有所不同。对当事人控制的强度也有所不同。这种机构在一般情况下主要是帮助刚从监狱出来的人员适应社区的生活并考虑到社区的安全问题，有的是在自愿的基础上向当事人提供简单的住宿条件，但大多数则是强制性的要求服刑人员在此居住，有的中心居住的对象是与酒精、毒品犯罪相关的人员，对他们采取一些类似住院性质的治疗、强化的咨询服务及帮助寻找工作。居住中心的对象包括缓刑人员、提前释放和假释人员以及其他有关的因犯罪而被安排在社区进行矫正的人员。
居住中心的主要功能有：（1）提供食品和住所。一些假释人员在监狱服刑中通过劳动得到一些收入，而一部分人没有。这样，中途训练所使经济困难者能暂时有一个地方居住，并解决一日三餐，有利于他们寻找工作和参加一些自助项目，成为一个过渡的场所；（2）工作安置、职业指导和就业帮助。几乎每一个居住中心都通过与有关单位及个人联系、通报有关招聘的信息等途径帮助罪犯寻找工作；（3）对当事人提供一些特别的治疗和矫正项目。根据一些罪犯如性罪犯、涉及毒品、酒精和精神障碍、智力低下、迟缓的罪犯等一些特别的需要和问题，让其参加一些特别的治疗项目；（4）减轻监狱的拥挤；（5）行使对缓刑、假释人员的监督功能。这些监督功能一般是由缓刑、假释办公室来行使，当这些人进入居住中心，工作人员将对当事人的行为负有责任。（6）节省开支。居住中心的花费一般说来低于监狱。大多数当事人的每天费用为＄15—＄25。该费用约75％是由州政府支付，其余部分由当地的市和县来提供；也有的州采取由当事人提供部分的费用，如房费和伙食费等；也有的通过募捐形式，当然，各州的情况有所不同。