2018香港与内地反贪污贿赂若干问题比较

3691269

　　 贪污贿赂犯罪是古往今来一直存在的犯罪，是国家廉政建设的大敌。它不仅严重腐蚀了国家肌体和人们的灵魂，败坏了社会风气，而且严重扰乱了社会经济秩序和正常的经济环境，阻碍着国家政治经济体制改革的顺利进行。因而贪污贿赂犯罪被人们认为是社会的严重公害之一。内地与香港都积极同贪污行为作斗争。在内地，党和国家的纪律检查部门和行政监察部门担负着查处贪污行为的任务。但就惩治贪污犯罪而言，则由检察机关内部设立专门的反贪污贿赂机构― 反贪污贿赂局来承担。在香港，专门进行各种反贪污工作的独立机构― 总督特派廉政专员公署（简称廉政公署）专司其职。内地与香港在反贪污机构成立的历史背景、反贪污机构的职能、反贪污贿赂专门人员的培训、反贪污贿赂的国际合作等问题上既有相同的一面，也有相异之处。本文拟就上述问题进行比较，以求取长补短，更加有效地惩贪肃贿。
一、香港与内地反贪污贿赂的背景
（一）香港廉政公署的由来
本世纪60 年代末70 年代初，香港经济开始高速发展，随之而来的是贪污、贿赂大量发生，并且成为一种公开的交易手段。当时，香港负责反贪污工作的是英国皇家香港警察的反贪污部。但是由于警务部门正是贪污受贿问题最为严重的部门之一，所以反贪污部的工作未能取得令人满意的成效，令广大香港市民深为不满，也备受社会舆论的抨击。恰在此时，警方办理了一个名叫葛柏的总警司涉嫌贪污的案件，并宣布逮捕葛柏，但随后又将其保释。不料在保释期间，葛柏竟凭借自己的关系和经验，避开重重关卡，安然逃离香港，回到英国。此事在香港引起强烈反响，招来市民的各种抗议活动，要求拘捕葛柏归案。为此，港督麦里浩爵士委派一个特别调查委员会，研究案件事实真相，并检讨现行反贪污法则之效用，做出修订之建议。该委员会经过调查以后，在其调查报告之中建议成立一个反贪污的专门机构，负责处理已成为严重社会公害的贪污问题。总督采纳了这项建议，决定设立一个独立机构来处理贪污问题。1974 年2 月15日，《总督特派廉政专员公署条例》正式制定，廉政公署于同日宣布成立。
（二）内地反贪污贿赂局的演变
最早在人民检察院中担当反贪任务的是各级检察机关中的经济检察厅（处、科），专门负责调查国家工作人员的贪污、受贿挪用公款以及偷税抗税瑕冒商标等犯罪案件。随着形势的发展，经济检察部门在功能、规格、人力、设备等方面都已经不能适应反贪斗争发展的需要。为此，检察机关审时度势，根据国情，决定把经济检察部门的侦查、预防功能和控告申诉部门中的受理举报功能结合起来，成立了集举报、侦查、预防功能于一身的、权威的反贪机构，即反贪污贿赂局简称反贪局。1989 年7 月，最高人民检察院经济检察厅率先改名为贪污贿赂检察厅。1989 年8 月18 日，全国第一个反贪局在广东省人民检察院宣布成立。随后，全国各级人民检察院先后成立了这一专门机构。1995 年11 月10 日，最高人民检察院将贪污贿赂检察厅更名为指导全国范围内反贪工作的反贪污贿赂总局，使内地整治贪污贿赂犯罪工作步入了更加专门化、正规化的轨道，强化了职能，对全国的反贪污贿赂斗争起到了积极的推动作用。
（三）两者的异同
由以上的介绍我们不难发现，虽然政治制度经济模式人文环境不同，但香港和内地的反贪机构都是在曲折进程中发展壮大起来的，都是基于经济快速增长引发的贪污腐败现象日益严重已深刻影响了整个社会的安定和秩序，导致人民的强烈不满和社会舆论的猛烈抨击，而在原有反贪职能部门基础上加以改造形成的。可以说，经济压力、社会压力、民众压力是内地和香港反贪机构成立的共同原因。
但是，政治制度差异下带来的司法体制和法学理念的区别，使得香港和内地反贪机构的成立又存在着显著的差别，即独立性不同。香港的廉政公署是与其他司法机关并列的直接对香港最高行政长官负责的完全独立的和唯一的反贪机构，内地反贪局则是隶属于检察系统、与中国共产党的纪律检查委员会、国务院内的监察部并列的三大反贪职能部门之一。形成这种状况的原因很多，主要是历史背景不同。
二、香港与内地反贪机构的职责与权力
（一）香港廉政公署的职责与权力
廉政公署作为香港政府反贪污的专门机构，“肃贪倡廉”是其活动宗旨。根据原《总督特派廉政专员公署条例》规定，廉政公署具有以下职责：( l ）接受及考虑指控贪污行为之举报，并在其认为可行之范围内，予以调查；( 2 ）调查任何被指控或涉嫌触犯《廉署条例》 、《 防止贿赂条例》 、《 舞弊及非法行为条例》 的罪行；( 3 ）如廉政专员认为某政府雇员的行为与贪污有关者导致贪污，即进行调查，并将结果向总督报告；( 4 ）审查政府部门及公共机构的工作惯例程序，以便揭发贪污行为和设法将认为可能导致贪污行为的工作方法或程序进行修改；( 5 ）接受任何人士要求，就消除贪污方法给予指导建议和协助；( 6 ）向政府部门或公共机构的首长建议，在配合这些部门或机构有效地执行其职责的情况下，向他们提出更改不良的工作惯例或程序的建议，以尽量减少贪污的可能；( 7 ）教育市民认识贪污行为的严重危害；( 8 ）宣传和鼓励市民参加和支持反贪污的工作。
廉政公署的职责非常专一，任务也很明确，一切工作都围绕反贪污这个中心进行。有时廉政公署也对其他一些刑事犯罪经济犯罪进行调查工作，但这主要是因为这些案件不同程度地涉及了政府工作人员的贪污贻赂问题。在香港，人们普遍认为贪污是一种具有严重社会危害的违法犯罪行为，与其他刑事犯罪相比较，贪污案件具有相当的特殊性、复杂性。因此，要真正有效地开展反贪污工作，不仅需要建立一个独立的专门的机构，而且应当赋予这个机构广泛的权力，以保证其能够真正有效地与贪污行为作斗争。于是，香港政府制定了《廉署条例》、《防止贿赂条例》 、《舞弊及非法行为条例》 ，授予廉政公署如下权力：( l ）凡政府公务员拥有的财富及生活消费水平与官职收入不相称，又不能合理解释来源的，廉署即可认定该公务员犯法，并通过律政司将其交付法庭审判；( 2 ）在廉政专员的书面授权下，廉署的任何人员可以对任何政府部门或社会私营机构及人员进行各项查询或调查，有权查阅由政府雇员保存的与政府任何部门工作有关的一切记录手册及文件；( 3 ）廉署工作人员在执行任务时，如果有理由怀疑某人触犯法例涉嫌贪污受贿，或身为政府雇员因滥用职权而犯勒索罪者，可无需拘捕令而将其拘捕，必要时可使用武力；( 4 ）搜查、检查及扣押任何认为作为物证的物品；( 5 ）有权检查任何涉嫌贪污者的银行账户和保险箱，并限制其对财产的处理；( 6 ）在裁判司的书面授权下扣留任何嫌疑犯的护照及私人文件；( 7 ）有权进入任何政府楼宇及要求其出示任何与职责有关的内部通令才旨示、工作手册或训令等文件；( 8 ）廉署可以要求任何人士提供工作中所需要的任何资料，包括要求涉嫌人提供宣誓书和书面证词，列举其私人财产数额种类、开支、负债数字及调离香港的任何款项和财物；( 9 ）如果有理由怀疑某人有贪污行为时，廉署人员有权对该涉嫌者进行搜查等等。另根据1994 年香港政府委派的廉政公署权责检讨委员会的建议，自1997 年6 月开始，获取资料搜查和检取证物、扣留旅行证件以及限制交卖财产等权转交法院。[1]
廉署权力如此之大、之重，自然要受到广泛监督。为确保廉署的工作能符合社会的要求，廉署各方面的工作均由不同的咨询委员会监督。委员会的成员来自社会各个阶层，包括一些议员和社会知名人士，由总督委任，主要有廉政公署事宜投诉委员会贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会社区关系市民咨询委员会等。这些咨询委员会参与廉政公署对一切重大问题所做的决策，监督廉署各方面的工作，同时也支持、帮助廉署解决在反贪污工作中遇到的难题。
（二）内地反贪污贿赂局的职责与权力
内地反贪污局的建立，是检察机关体制的自我完善。此处着重论述最高人民检察院内的反贪总局的职责，以为例证。
反贪总局的主要职责是：( l ）指导全国检察机关对贪污贻赂挪用公款、巨额财产来源不明、隐瞒境外存款不报、私分国有财产、私分罚没财产等案件的侦查、预审和预防犯罪工作；( 2 ）查办或参办、督办全国有影响的重大特大经济犯罪案件，组织协调指挥跨省、市、自治区的重大特大贪污贿赂等犯罪案件的侦查；( 3 ）负责查办中央国家机关厅局级以上和地方副省级以上干部的贪污贿赂等犯罪案件；( 4 ）会同有关部门承办涉外贪污贿赂等大案要案的个案协查及缉捕工作；( 5 ）研究、分析全国贪污贿赂等犯罪的情况、趋势和对策；( 6 ）承办下级人民检察院请示的贪污贿赂等犯罪疑难案件和有关工作问题；( 7 ）研究制定贪污贿赂检察业务工作细则、规定；( 8 ）研究犯罪预防的对策和综合治理工作方针、方案；（9）负责最高人民检察院领导交办的其他事项。
（三）两者的异同
作为反贪专门机构和专业队伍，反贪局与廉署的职责和权力具有相似点：( l ）都是依法办案，行使职权。内地反贪局的职权法律依据是《 中华人民共和国刑事诉讼法》 和最高人民检察院制定的《 人民检察院刑事诉讼规则》；廉署所获得的权力则来源于《廉署条例》 、《 防止贿赂条例》 、《 舞弊及非法行为条例》，二者须在这些法律法规的范围内开展反贪工作；( 2 ）倘若违反规定，滥用职权或僭越权限范围，则都视为违法行为而予以严惩。由于反贪局和廉署代表社会正义，是公正廉洁的形象代表，为大众所敬仰，因此对他们的要求也就更严，不允许出现差错，更不容忍执法犯法，故廉政公署和反贪局在运用职权时都必须严格按规定办事，对违法乱纪者决不姑息。廉署是由多个委员会予以监督，反贪局则受检察机关内部监察部门和其他监督部门的制约；( 3 ）廉署和反贪局作为反贪专业机关，都享有完全和独立的侦查权。要对付狡猾的贪污犯罪分子，没有专门手段和专业技术是不行的，所以无论是廉署还是反贪局，当地法律都赋予他们侦查权，包括搜查捡查讯问等内容，以便更好地肃贪倡廉；( 4 ）廉署和反贪局在打击贪污犯罪同时都还担负有一项重要职能，即预防贪污犯罪，通过教育宜传以震慑贪污犯罪倾向者，防止贪污，力争达到消除贪污犯罪的终极目的。
当然，廉署与反贪局的职责与权力也有很大程度的不同，可归纳为以下几点：( l ）侦查权中的内容不同。廉署在采用公开手段侦查同时非常注重秘密侦查，法律也明确规定它可以在认为需要时使用各种侦查手段，以推动案件侦破；内地反贪局尽管也享有秘密侦查权，但因历史原因，没有自己的秘密侦查手段和力量，还需依赖警方，并经审批方可使用。有诸多不便。如香港廉署拥有长期为其提供情况的“线人”，反贪局则绝不允许存在这种长期耳目；( 2 ）香港只是一个地区，廉署是唯一的反贪部门，且与其他司法机关地位平等，因而职权范围较广，而内地反贪局只是三大反贪力量（纪检委、监察部、反贪局）之一，且是在检察机关属下，不仅要受外界其它部门牵制，而且检察院内其他部门的制约，譬如举报工作现已不属反贪局管辖，而由控申部门里的举报中心承担，一切贪污案件线索都要汇总于举报中心后再由其决定是否移交反贪局办理；( 3 ）在预防犯罪职能方面，虽然双方都享有这一职权，但廉署较之反贪局更为明确广泛，执行时也更有效力，而反贪局则没有任何法律依据，只是依靠内部文件开展此项工作，且因此而受到重重阻力，难以真正达到预防贪污犯罪目的。
三、香港与内地反贪机构对贪污贿赂犯罪的预防
（一）香港的贪污贿赂犯罪预防
在《总督特派廉政专员公署条例》中，明确规定了廉政公署防止贪污工作的法定范围，其中包括：( l ）审查政府部门及公共机构的办事惯例和工作程序，以揭露贪污行为，并设法修正可能引致贪污行为的工作方法或程序；( 2 ）应任何人士的要求，就如何消除贪污的问题给予协助和指导；( 3 ）向政府部门或公共机构的首长建议，在不妨碍该机构执行职责的情况下，更改不良工作惯例和工作程序，力求减少可能引致贪污的机会。
根据以上的法定范围，廉署防止贪污工作有三类服务对象：( l ）政府部门；( 2 ）公共机构，包括公用事业公司、公共运输公司以及行政立法两局、区域议局等各类议会；( 3 ）私人机构。法律规定廉署专员对于前二者，须设法纠正其可能导致贪污行为的工作方法和程序；但对私人机构，则只能应任何人士的要求，给予协助与指导，即廉署开展的防止贪污工作对私人机构与对政府部门、公共机构是有区别的。
廉署中具体承担防止贪污工作的是其下辖三大处之一的防止贪污处。该处又将负责审查工作的职员划分为七组，其中有六组是以政府机关为服务对象，余下的一组则处理私人机构方面的事务。为了履行职责，防止贪污处经常与政府部门或公共机构进行商讨，并对其工作方式、工作程序、工作惯例进行审查。在审查以后，就可能给贪污行为提供机会的各种漏洞提出弥补之建议，并对该建议的执行情况、效用进行监督。有关政府部门、公共机构可以对廉政公署的建议提出不同意见，这时则要由双方进行协商对论，但不能拒不接受，如果出现这种情况，廉政公署可以通过总督迫使该政府部门机构接受其建议。为了增强与政府部门的联系与合作，廉政公署还在有关政府部门内设立防止贪污组，负责进行防止贪污的工作。
防止贪污处还可以应有关机构的邀请，参与各类工作小组，以便在新的工作程序或制度、工作程序手册及法例草案等方面提供意见。该处曾协助多个政府部门及公共机构草拟职员通令，指示遇有行贿情形时的适当处理方法。防止贪污处也经常为政府及公共机构管理阶层人员提供有关防止贪污措施的训练，内容包括如何实施有效的管理、职责与权力如何作适当的分配、如何设立有关的管理制度等。
专门负责向私人公司及专业机构提供防止贪污意见的部门是防止贪污处中的一个咨询委员会，成员有16 人，其中12 人是私人机构的高级雇员，他们都是有关行业中经验丰富的人员，能充分帮助私人公司等在草拟工作守则、纪律守则及其他商业方针时堵塞可致贪污的漏洞。[2]这些人员除了就每份审查报告提供意见以外，还要提出宝贵的建议。审查报告需经咨询委员会审批签发，然后才正式送交委托机构。当然，建议能否被私人机构接受，由其自行决定。
有一点需要说明的是，廉署下属的社区关系处也承担着预防贪污的职责。社区关系处的职责按法律规定，是加深市民对贪污行为社会危害性的认识，并策动社会人士支持肃贪倡廉的工作。社区关系处通过各种传播媒介及教育机构，宣传肃贪倡廉的信息，鼓励市民与贪污行为作斗争。