2018海淀区《检警关系指导规则(试行)》解读

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　　【内容提要】 《检警关系指导规则(试行)》是以人权保障为视角，对当前检警关系的全面探讨和反思，对实践中常见多发问题的尝试性解决，为海淀区基层检警执法行为提供的指导性行为准则。《规则》是在现有法律框架内对检警工作方式、方法的制度化创新，包括规定了检察机关提前介入制度、细化了附条件批准逮捕制度、审查批捕阶段律师介入、退补程序确立了“慎延审、少退补”原则、未成年犯罪嫌疑人的权利保障，弥补了现行法律在检警关系方面的不足。
Guidance Rules of Prosecutor - Police Relations (the Rule), from the perspective of human rights protection, is a comprehensive study and reflection of the current relationship between the police and procuratorates. The Rule is a gathering of police work methods with innovation institutionalized in the framework of the existing laws, which may remedy to some extent the inadequate of current legal provisions concerning the relation between public security organs and procuratorates by providing the prosecutors pre - interposition, detailing the conditional approval of arrest and lawyers interposition in examination of arrest, prescribing a prudential doctrine when deciding the supplementary investigation by police, and safeguard the rights of minor suspects.
【关 键 词】人权保障/检警关系/检察职能
human rights protection/prosecutor - police relations/procuratorial function
“人权保障视野下的检警关系”是海淀检察院和瑞典罗尔·瓦伦堡研究所自2005年至2007年开展的为期三年的合作项目，项目主题是从检察和警察的角度研究刑事诉讼中的人权保障。而《检警关系指导规则(试行》(以下简称《规则》)的出炉是项目组继2005年召开“人权保障视野中的检警关系国际研讨会”、2006年对北京市基层检察院和公安机关的300名检察官和300名警察开展问卷调查，并形成调研报告基础上的重要成果。
一、海淀区《检警关系指导规则(试行)》的制定过程
《规则》的制定过程是国内外著名专家、学者参与分析、论证的过程，也是作为项目执行方的海淀区人民检察院和海淀区公安分局不断进行沟通、交流和反馈的过程。该《规则》的制定经历了三个阶段：第一个阶段是起草阶段：撰写检警关系问题清单、多次召开检警项目小组会，征求专家建议，和海淀分局积极沟通交流，充分听取警方意见，送交上级审查，先后经过十余稿。第二阶段是论证阶段：2007年8月召开论证会，邀请了最高检领导和国内外知名专家、学者对《规则》的内容进行论证，会后吸取与会领导、专家意见再次修改，完成《规则》定稿。第三阶段是结项阶段：2007年11月召开结项会，对三年来的合作情况进行回顾总结，邀请专家、领导及其他检察院代表对该《规则》进行点评、展望。
二、海淀区《检警关系指导规则(试行)》的制定背景
刑事诉讼中的检警关系是指在刑事诉讼程序中，检察机关与警察机关的权力配置及其相互关系。检警关系属于一国司法制度的重要内容，有学者曾指出世界上共有三种检警关系的模式①：一是以德国、法国、意大利为代表的检察主导侦查模式，即侦查指挥权、监督权集中赋予检察机关，并在检察机关统一领导下双方共同行使侦查权，在侦查过程中，检察机关居于主导地位。二是以英国、美国为代表的检警分立模式，即在履行各自职责时采取分散独立的工作方式，并各负其责，但是检察官也有权参与侦查工作。三是以日本为代表的检警协作模式，检察官和警察在犯罪侦查上相互协助，检察官从公诉的角度对警察的侦查行为进行制约。
构建中国的检警关系决不能简单照搬别国的检警模式，而应当立足中国国情，吸收和借鉴国外司法制度的有益经验，从制度设计和实际操作层面构建中国特色的检警关系。中国刑事诉讼中的检警模式是建立在分工负责、互相配合、互相制约和侦查监督基础上的一种模式，从制度设计上看，它既吸收了检警分立和检警结合模式上的优点，又具有自己鲜明的特色，这种模式对于充分发挥侦查机关的主动性及检警互相配合打击犯罪方面有重要的保障作用。《检警关系问卷调查报告》②中显示，71.6％的检察官和80.1％的警察均认为现行的检警关系总体上“非常良好”或者“比较良好”。91％的检察官和94.5％的警察均认为自己近两年和警察(或检察)的工作交往“全部顺利”或者“大部分顺利”。
然而，这种模式在基层检警关系的实际运行过程中还存在这样或那样的不足：
第一，检警配合不够默契，难以形成打击、追诉犯罪的最佳合力。长期以来检察机关在审查批捕和审查起诉中书面审查的工作方式导致了检察机关在审查过程中不容易对证据质疑，发现证据中存在的问题。同时，由于检警相互独立，案件移送审查起诉后的处理对侦查人员的利害关系影响不大，“重破案、轻审查”的思维模式影响着公安机关对证据收集和固定的质量。而“配合”实际上成了迁就，未能在提高公安机关的侦查质量上发挥更大作用。因此，“侦查取证不到位”成为调查中检察官最不满意的警察行为(58.6％)。而“退补”则是调查中检警双方均认为检警交往中最不顺利的方面(检察官67.8％、警察68.7％)。
第二，制约不够有力，侦查监督的效果并不理想。由于检警两家对逮捕证据标准认识不统一，以及相当数量的属于民事、经济纠纷的案件被公安机关立案，还提请逮捕，还有公安机关受报捕率、办案量等各种考核制度的影响，普遍存在“先提捕，试试看”的想法，导致实践中大量案件不应当提捕而报捕，检察机关对犯罪嫌疑人作出不批准逮捕和不起诉的数量和公安机关对此决定复议、复核的数量都呈上升趋势，增加双方办案人员的工作量，耗费人力、物力，却对此没有任何有力的监督和惩罚的措施。此外，由于侦查监督通常具有滞后性，难以有效预防和及时纠正违法侦查行为，而书面审查的工作方式使得检察机关对侦查机关违法取证难以发现，即使发现，一般也难以排除违法取证获得的证据，更难以追究违法取证的侦查人员的相关责任。
第三，在实际执法活动中，办案人员的人权保障意识仍然不足。调查表明，虽然目前绝大部分的检警都认为人权保障意识很重要，但是在实际的执法活动中，人权保障观念常和传统的、现实的执法观念发生冲突，而冲突的结果往往是以牺牲人权保障为代价的，这说明检警的人权保障意识大多还只停留在理论层面，并未完全落到实处。调查显示，三至四成的检察官和五成以上的警察认为加强人权保障会降低诉讼效率、浪费诉讼资源、影响司法人员工作积极性。
正是基于上述存在的问题，我们认识到检警两家并非各自占据一方，其实双方共同承担着追诉犯罪、保障人权的职责，而在现有法律框架下，双方如何更好地配合协作、尽职履责，共同实现保障人权的价值目标是制定该《规则》的初衷。通过对当前检警关系的全面探讨和反思，对各种细节问题进行明文规定，为海淀区基层检警执法行为提供行为准则，同时将人权保障理念自始至终贯彻在《规则》当中，内化成检警工作的内在动力和要求，通过《规则》的进一步完善和推广，更好地促进基层检警关系。
三、海淀区《检警关系指导规则(试行)》的制度化创新
《规则》是在现有法律框架内的对检警工作方式、方法的创新及制度化。这种创新及制度化在一定意义上也弥补了现行法律规定在检警关系方面规定的缺失和不足。《规则》共分为十三部分：1、检警沟通平台；2、刑事立案监督工作中的检警关系；3、审查批准逮捕工作中的检警关系；4、侦查活动监督工作中的检警关系；5、公诉受理程序；6、补充侦查；7、对口审查机制；8、提起公诉；9、不起诉；10、诉讼参与人的权利保障；11、未成年犯罪嫌疑人权利保障；12、法院审判过程中的检警合作；13、维护司法权威。《规则》是对现有法律、司法解释、高检院规则和公安部规定中有关检警关系内容的进一步细化，并将实践中已经执行的惯例通过规则的方式固定下来，使之具有规范性和可操作性。总体说来，该《规则》主要有五大创新：
(一)规定了检察机关提前介入制度
2000年全国第一次侦查监督工作会议召开明确将引导侦查作为侦监部门三大职能之一。司法实践中，检察机关常规性、事后性、被动性的静态监督只是一种弥补性措施，当案卷移送到批捕环节时，许多影响案件侦查质量的问题可能已经发生，有些关键性的证据可能会因时过境迁失去侦查条件而无法收集，甚至可能造成错案。所以，侦查监督部门应当突破以往坐等审查的监督形式，通过同步监督侦查，将参与侦查的时间前移，延伸到受理批捕案件之前的立案、破案阶段，及时介入侦查，帮助确立侦查方向，引导侦查人员全面收集和固定证据，创造对侦查活动事前监督、全过程动态监督的模式，促进侦查工作质量的提高。
为此，《规则》2.3条规定：“对于重大疑难复杂的案件，公安机关在决定立案前，可以提请人民检察院提前介入，人民检察院与公安机关共同研究案件，对案件性质、法律适用等进行指导。”4.3条规定：“应公安机关邀请，人民检察院可以参加公安机关重大疑难案件的讨论，出席重大刑事案件的现场勘查，旁听讯问、询问等侦查活动，就证据收集、法律适用等进行指导。”4.3.1条规定：“对于重大疑难复杂的经济犯罪案件、黑恶势力犯罪案件、群体性事件中的犯罪案件、涉外案件，公安机关刑侦、法制部门在立案、提请批准逮捕前可与人民检察院侦查监督部门共同研究案件，即通过移送卷宗书面审查或者由侦查人员介绍案情和证据，侦查监督部门承办人就案件的定性、取证等发表意见。”4.3.4条规定：“对已经批捕的案件，发现继续侦查线索或者需要侦查机关提供有关证据的，人民检察院应当及时制作《提供法庭审判所需证据材料意见书》，促使侦查机关及时全面客观地收集、固定和完善证据。对于证据不足不批捕或者建议公安机关撤回提捕意见的，人民检察院应当书面说明理由，制作补充侦查提纲，逐项列明需要继续侦查查明的事项。”
需要强调的是，决不能把提前介入理解为检察机关干涉公安机关立案、侦查，它是在检警双方互相尊重各自职能，各自独立行使职权的前提下，检察机关对立案、侦查活动中的案件定性、证据标准等涉及到法律适用方面的问题发表意见、进行指导，对违法行及时纠正，以督促公安机关准确立案，全面收集证据，提高办案质量。这也是检警双方各自的职能分工不同所决定的。警察的主要任务是破案，落实在行动上就是抓获嫌疑人，促使他认罪。检察官主要负责审查批捕和审查起诉，而作为承担着公诉职能的检察机关来说，侦查阶段的取证都会面对法庭的质证，如果检察机关适时介入侦查，利用其熟悉、了解庭审程序和证据要求方面的优势，指导侦查人员围绕追诉犯罪，全面收集和固定证据，那么检警双方就会形成强大的侦探合力，共同完成追诉犯罪这一最终目标。
在具体操作上，《规则》除了规定个案提前介入引导侦查外，同时也重视一般引导，正如4.3.3条的规定：“对于提捕材料中某一类或几类案件所反映出的侦查人员在证据收集上存在的共性问题，如规格不高、标准不统一、程序违法等，人民检察院侦查监督部门应当及时进行统计归纳，通过与公安机关召开联席会议的形式，与公安机关共同进行研讨，制定统一的逮捕证据标准共同参照执行，以提高逮捕案件的质量。”即对某一类案件进行引导，使公安机关能够在证据意识、法律意识、执法观念上更加适应新的刑事诉讼模式。