2018行政诉讼引入预审制度之研究

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　　      　　庭前准备是开庭审案的必经程序。如何规范庭前准备工作、处理好庭前准备与正式开庭的关系，使庭前准备工作更好地服务于庭审活动，以提高庭审质量和效率乃至办案质量和效率，许多同行都正积极地研究和探索，并取得了诸多成果。海南省高级人民法院试行的《关于民事诉讼庭前准备的若干规定》，已将预备审制度引入民事诉讼，在探索如何做好开庭前的准备工作方面取得的可贵成果。笔者结合行政审判实践，参照民事诉讼的预备审制度，就行政诉讼中引入预审制度提出一些设想。
　　一、行政诉讼实行预审制度的必要性和可行性。
　　预审制度是指人民法院在决定立案受理案件后，至正式开庭审理前这段时间里，以开庭（或者会谈）的方式，与案件当事人直接接触，审查案件材料，为正式开庭做好各项准备工作的诉讼活动。
　　“预审制度”是一个具有特定内涵的概念，本文引用的“预审制度”不具有普遍适用意义。“预审”也可以称之为“庭前准备会”，或者“审前会议”、“庭前听证会”。
　　经过长期的司法实践，庭前准备程序已成为诉讼的重要环节，其诉讼价值日益凸现。实践中，关于如何做好庭前准备工作有两个极端倾向。一个极端是：重庭外调查研究，轻开庭审判。即过分强调法官在庭前深入调查研究，要求法官在查清案情、吃透案件的基础上才开庭。以“马锡五审判模式”为代表的我国传统审判方式，是特定的历史产物。在特定的历史时期，“马锡五审判模式”具有不可替代的积极意义。但这种审判模式也有致命的缺陷：一方面抑制了当事人诉讼的主动性，影响审判效率。由于法官依职权包揽一切，当事人最多配合法官的工作即可，不需要或者不强调当事人主动举证、质证，一切都在法官的掌握之中；另一方面，难以避免法官先入为主的现象发生，影响公正审判。裁判法官不惜一切去进行充分的庭前准备，庭前大量调查、搜集证据，并以此为由与当事人广泛接触，极易失去中立性和公正性。作为双方或者多方当事人参与的诉讼，法官在庭审前的积极、主动的诉讼活动，也往往难以做到公正和中立。因为庭前的诉讼活动具有针对性，庭前活动的深入程度、活动范围、以及成效如何，往往与其中一方当事人实体利益直接相关。从这个角度看，法官的庭前诉讼活动实际在有意识地帮助一方当事人，为一方当事人服务。因此，即使法官已经主观上尽力做到客观、公正，但也往往被认为不公正。过多的庭前活动，客观上造成开庭审判成了走过场的形式，法庭成为可有可无的东西。鉴于此“一步到庭”、“直接开庭”的审判方式被认为是根治法官先入为主的妙方。这往往又走入另一个极端：由于片面理解“一步到庭”，强调“直接开庭”，造成庭审准备不足，不仅难于保证庭审质量和办案质量；而且开庭时间也往往过长，开庭次数也过多，审判效率也受到影响。  http://
　　如何避免庭前准备走入两个极端，一些法院在实践的基础上合理地吸收和借鉴了国外的证据开示制度，试行“证据交换制度”。最高人民法院根据我国诉讼法的规定，结合审判实践经验，肯定了庭前证据交换制度，《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》、《关于民事诉讼证据若干规定》和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》都有庭前证据交换的具体规定。这就为我们建立预审制度提供具体的法律依据。
　　我们研究预审制度，其出发点在于如何提高庭前准备工作的质量和效力，切实为庭审服务，进而提高整个审判工作的质量和效率。
　　这里的“预审制度”，首先是庭审前准备阶段工作制度，其实质是为正式庭审做准备；其次，预审工作的方式是“开庭”或者“会谈”，这又与其他庭前准备工作有所区别。不能简单地将预审制度与“证据开示”或者“证据交换”制度等同起来。
　　二、预审的功能
　　预审要切实为开庭审判提供良好的服务，做好相应的准备工作。一般来讲，预审的功能就在于完成四大任务：一是固定当事人的诉讼请求；二是固定证据；三是归纳诉讼争议；四是处理有关诉讼程序问题。
　　（一）关于固定诉讼请求的问题。
　　原告提起的诉讼请求和上诉人的上诉请求都应当是具体、明确的。参照民事诉讼法的规定，当事人在诉讼中本来就有变更诉讼请求的诉讼权利。但实践证明，如果允许当事人随意增加或者改变诉讼请求，这对被告和被上诉人来讲是不公平的。为了确保公正司法，原告和上诉人变更诉讼请求后，人民法院应当给予被告和被上诉人新的答辩机会。因此，从理论上讲，如果对当事人改变诉讼请求的权利不加以一定的限制，允许随意改变诉讼请求，诉讼程序就长时间停留在诉辩阶段，案件无法进入实质审理，不利于诉讼活动的顺利进行。为此，最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。司法解释限制行政诉讼的原告随意改变诉讼请求，实际并未剥夺当事人变更诉讼请求的诉讼权利。因为当事人提出新的诉讼请求（即增加诉讼请求和改变原诉讼请求），实际可作为新的诉讼案件另案起诉。而当事人减少诉讼请求或者撤回部分诉讼请求，该“改变诉讼请求”的情形可以认定“有正当理由”，人民法院应予准许。  http://
　　根据上述司法解释，在庭前准备阶段就应该对当事人的诉讼请求进行固定，加以明确，这无疑是必要的。明确当事人的诉讼请求后，可以使审判活动做到“有的放矢”。
　　实践中，固定诉讼请求还包含了明确当事人的诉讼请求的意思。由于当事人诉讼能力差别，以及案件的不同情况，当事人在陈述其诉讼请求时往往不够明确或准确，意思表示不够清楚。因此有必要给予当事人明解权，明确其诉讼请求。
　　（二）关于固定证据的问题。
　　固定证据是明确当事人已经提供的证据和已经提出要求人民法院调取的证据、传唤证人、重新鉴定的申请。
　　当事人应当在法定或者人民法院指定的期限内举证，即被告一般应当在收到起诉状副本之日起10日内完成举证责任；原告和第三人一般应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。固定证据的目的，就是根据当事人举证，确认当事人在法定或者指定的期限内完成举证责任的具体情况。具体包括两个方面：一是已经提供的证据；二是虽未提供证据，但已提出请求人民法院调取的证据申请。当事人要求人民法院调取证据的申请未被法庭支持，则属于举证当事人举证不能。
　　预审法官依职权调取的证据包括：
　　1?对物证进行拍照，并作必要的说明；  http://
　　2?现场调查或者勘验，并作笔录；
　　3?复制或者抄录书证，并注明出处；
　　4?收集证人证言，并制作笔录；
　　5?委托鉴定或者重新委托申请鉴定；
　　6?复制或者摘抄视听资料；
　　7?其他方式调取的证据。
　　预审法官调取的证据作为案件证据的一部分，由申请人在预审和庭审中举证和说明。
　　需要特别提出的是，当事人陈述也是十分重要的诉讼证据。当事人陈述是当事人对案件事实所进行的叙述。作为证据的当事人陈述，其形式包括当事人提供的诉状、当事人在法庭上的陈述和辩论发