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内容摘要：劳动教养在创建时期符合了社会 发展 的现实需要，与宪法规范的内容并不冲突。随着社会的发展，劳动教养演变成了惩罚措施，从而与宪法规范相冲突。《立法法》的颁布给劳动教养带来了合法化危机。针对劳动教养违反宪法规范、与《立法法》等规范相冲突的情形，有必要对其进行合宪性审查。 http://
关键词：劳动教养；违宪；合宪性审查 http://
一、缘起 http://
劳动教养制度自1957年建立以来，在社会中起到了一定的作用。但是随着社会法治进程的推进，劳动教养制度由于其政策性、行政性等特性使其在法治的旋律中显得无助，而不断引来存废之争议。[1]近来，以及茅于轼、贺卫方等学者联名向全国人民代表大会常务委员会法工委以及国务院法制办递交《关于启动违宪审查程序、废除劳动教养制度的公民建议书》（以下简称《建议书》），更是将劳动教养制度置于“刀刃”之下。《建议书》指出：劳动教养制度直接侵犯我国宪法保护的人身自由权；劳动教养制度与立法法与行政处罚法等上位法相冲突；劳动教养制度与我国也已签署的国际公约无法接轨；从 政治 管理的角度来讲，劳动教养制度堪称当代 中国 的一大弊政，如严重损害了刑事 法律 的权威、违反罪刑相适应原则，同样的行为不构成刑事处罚，而适用劳教行政处罚时却高于刑罚的拘役刑等等。进而认为：全国大大常委会有监督宪法实施之责，理当对现行劳动教养制度进行违宪审查。最后强烈建议：对劳动教养制度进行违宪审查，或立即废除劳动教养制度。此《建议书》社会反响强烈，引来了社会对于劳动教养的进一步关注。学界对于劳动教养制度的研究已长达五十余年。1958年，便有专门关于劳动教养的研究成果。[2]不同领域的学者对劳动教养制度均有相应的的研究。但是从《建议书》的内容来看，其对劳动教养的思考一定层面从宪法角度予以展开值得思考。劳动教养制度的存在是依据国务院等部门制定的相关规范，然而如果要质疑劳动教养制度的合法性，从法学的角度来看将追溯到对其所依据的规范的审查问题，而对于规范的审查，很大程度上是一个宪法问题。如果对劳动教养制度的合法性溯本请源，需要对劳动教养依据的高位阶规范从宪法学的角度进行梳理。因此有必要对劳动教养制度进行宪法学的思考。同时专家在《建议书》中所运用的宪法方法尚有诸多之处有待商榷。 http://
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二、劳动教养规范之违宪性 http://
法治离不开宪法，而宪法的实施在于宪法规范对于法规范体系的有效控制，因为宪法是法治国的根本规范。从法的规范体系来看，宪法的位阶最高，因此下位阶的规范都不得与其相违背，这样才能保证规范体系的有序统一。劳动教养制度规范同样必须符合宪法的规定，不得与宪法相抵触。如果劳动教养制度规范的内容与宪法规范相抵触，则必须对其进行合宪性审查，将其撤销或改变等等。笔者认为，从宪法学的角度来看，目前社会中存在的劳动教养规范具有违宪之处。 http://
首先，劳动教养制度没有宪法依据。1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》明确规定劳动教养的宪法依据是1954年《宪法》第一百条：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律、遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”当时的右派分子认为劳动教养违反了1954年《宪法》。而《人民日报》在《为什么要实行劳动教养》的社论中说：“右派分子攻击我们实行劳动教养违反宪法，这是最露骨的一种恶意攻击。”[3]对此，笔者认为《国务院关于劳动教养问题的决定》关于劳动教养的规定并不违反宪法，因为从当时的社会现实情况来看，劳动教养在创建时期并不是一种处罚，而是安置就业的一种方式。1955年8月25日《中共中央关于彻底肃清反革命分子的指示》规定：“对这次运动清查出来的反革命分子和其他破坏分子，除判处死刑和因为罪状较轻、坦白彻底或因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理：一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，……应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。”由此可见当时劳动教养不是一种惩罚措施，而是安置就业的一种方法。同时，1955年11月《内务部、公安部、财政部关于编制劳动教养计划中的若干问题的通知》规定：“被劳动教养人员的生活待遇问题，目前可暂按被劳动教养分子的原工薪的百分之七十 计算 ，包括他们家属的生活供给在内，如其家属生活确有困难时，可请民政部门酌予救济。”这更说明了劳动教养具有安置就业的性质。同时作为安置就业措施的劳动教养在创建时期对于其期限也没有规定。[4]因此，笔者认为，创建时期的劳动教养与宪法第一百条规定的“……遵守劳动纪律，遵守公共秩序……”内容相吻合，具有宪法依据而不与宪法规范相违背。 http://
然后随着劳动教养制度的演变，劳动教养的性质逐渐发生了变化而演变成了一种法律上的惩罚措施。1982年公安部制定的《劳动教养试行办法》规定：“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性 教育 改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”可见此时劳动教养的性质已经发生了变化。1991年11月1日国务院新闻办公室发布的《中国的人权状况》白皮书明确规定：劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。[5]不管劳动教养的性质是刑罚、行政处罚抑或独立于刑罚和行政处罚等等，其现实运作都表明劳动教养已经是一种限制人身自由的惩罚措施，诸多规范都对其进行了运用。而当劳动教养的性质发生变化之后，其当初以安置就业为目的的宪法依据也将不予存在，从而劳动教养的诸多规范不能再依据1954年《宪法》第一百条的规范内容。而从现行宪法规范的内容来看，也并不能为劳动教养找到相应的宪法依据。 http://
其次，劳动教养作为限制人身自由的惩罚措施与现行《宪法》第37条相冲突。现行《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”从宪法规范的内容来看，人身自由权作为基本权利只能通过“法”的途径来限制。而宪法文本中的“法”包括两种：一为基本法律，只能由全国人民代表大会制定；二为基本法律以外的其他法律，可由全国人民代表大会常务委员会予以制定。那么劳动教养制度的规范依据是否属于法律的范畴呢？并不是！目前劳动教养制度的最高规范依据是国务院的行政法规，主要包括：《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》）、《国务院关于劳动教养的补充规定》（以下简称《补充规定》）等等。因此，劳动教养制度并不具有法律上依据。而《立法法》第8条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。第9条规定，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。由此可以看出，劳动教养作为限制人身自由的强制措施欲寻求合法性依据，必须具有法律依据。《决定》和《补充规定》以行政法规的形态来限制人身自由违反了宪法和《立法法》的规定，侵犯了公民的人身自由权。 http://
当然，对人身自由的限制有两种方式：一为临时性的行政强制措施，如紧急状态期间临时性的强制隔离等等；二为期限性的人身自由罚，如拘留等。《立法法》对于人身自由限制的法律保留为期限性的人身自由罚，而不包括临时性的行政强制措施。那么可否将劳动教养定性为临时性的行政强制措施呢？如果可以将其定位为临时性的行政强制措施，则也可以使其摆脱违宪的可能。根据劳动教养规范可知，劳动教养的期限为１到３年，必要时可延长１年，因此根本谈不上临时性，故无法将劳动教养界定为具有临时性的行政强制措施。通说也认为劳动教养是一种期限性的人身自由罚。 http://
当然有的学者认为，劳动教养是有法律上的依据的。这个依据便是《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》。其指出“表面上这两部法律是国务院公布，只能是行政法规，其实不然。《决定》是经全国人民代表大会常务委员会第 78 次会议批准的；《补充规定》是经第五届全国人民代表大会常务委员会第 12 次会议批准的。从法理上分析，国务院有行政法规立法权，因此，如果仅仅是行政法规则其没必要报经全国人大常委会批准；同时，全国人大常委会和国务院之间不存在行政上下级关系，因此‘批准’不是行政事务关系，只能是业务关系，那么全国人大常委会的业务是立法、修改法律、法律解释、法律监督等，显然，此处的‘批准’行为只能是立法行为。”[6]笔者认为，将《决定》和《补充规定》视为法律在规范逻辑上是行不通的。虽然《决定》和《补充规定》是经过全国人大常委会“批准”后的立法行为，但是全国人大常委会的“批准”与其自身制定法律还是有区别的，全国人大常委会的“批准”行为并不能使国务院的行政法规上升为法律。首先，这两个规范虽然经过了全国人大常委会的批准，但是其公布仍然是由国务院总理以国务院令的形式公布的，而不是由国家主席来予以公布，这在形式上可见其应当属于行政法规的范畴。同时有学者指出：“《宪法》中原本就规定了国务院可以‘规定行政措施’，而《国务院关于劳动教养问题的决定》中也是将劳动教养定性为一种措施的。”[7]其次，我国宪法并没有规定全国人大常委会有权批准国务院的决定、命令，并从而可将其上升为法律的范畴。因此，全国人大常委会对于这两个规范的“批准”只是一种不具有法律效力的惯例性行为，而不会影响这两个规范属于“行政法规”的性质。再次，从《立法法》的规定来看，其明确禁止全国人大常委会授权国务院制定限制人身自由的强制措施和处罚，这样便不会允许全国人大常委会去批准一个越权的行政法规，从而将其上升为法律。 http://
从以上的分析可知，劳动教养规范具有违宪性。 http://
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三、“保留说”质疑 http://
虽然劳动教养制度存在着诸多问题，但是其制度本身在社会主义法治建设中具有不可替代的作用，因此仍然有学者建议应当对之予以保留。如有学者指出，劳动教养制度在近半个世纪以来累计教育改造了300多万有各种违法犯罪行为的人，对满足社会治安需要功不可没。维护社会治安，符合最大多数人的最大利益。这是劳动教养存在的合理性的基本缘由。[8]但是，目前社会治安的治理已经可以通过《治安管理处罚法》等较为完备的规范来予以调整，因此，不能因为劳动教养在 历史 上所取得的成就来支持其合宪性。虽然劳动教养制度在建国初期对于安置就业等起到了重要的政治作用，但是随着社会的发展以及相应的就业等制度的成熟，劳动教养制度也已经失去了当初赖以支撑的社会现实。 http://
同时“保留说”从刑事法的角度认为在治安管理中，存在所谓“中间地带”，即劳教对象的违法犯罪行为是“刑法边缘行为”,“亚犯罪行为”或“准犯罪行为”，[9]依照《刑法》不够定罪，依照《治安管理处罚条例》进行处罚又显得过轻。劳教措施符合世界各国主张轻刑犯不判刑的立法趋势。[10]因此认为，在我国，“治安管理处罚——劳动教养——刑罚”是国家遏制违法犯罪的三级制裁体系。治安管理处罚和刑罚之外上有两块地属于劳动教养，其一是多次违反治安管理处罚条例，屡教（罚）不改，治安管理处罚不足以惩戒，刑法上又没有相应罪名。其二是“刑法边缘行为”，即形式符合某一罪名但构不成刑法上的罪。[11]其实从我国刑罚与治安管理处罚的体系来看，并非存在所谓的“中间地带”。从剥夺人身自由的期限看，行政处罚规定为1—15天，最长不超过20天，刑法规定的拘役为1—6个月，有期徒刑为6个月—15年。同时，处罚种类还包括了管制、有期徒刑缓刑等。因此，从行政处罚和刑罚的体系来看，并不存在所谓的中间地带。劳动教养的期限一般为1—3年，行政处罚和刑罚体系的开放性结构完全可以包容劳动教养的内容。 http://
此外，还有“保留说”认为，由于我国法制发展的水平低，公安部门的执法水平不高，大量的刑事案件因证据不足难以起诉，如果将抓获的犯罪嫌疑人都送到检察院起诉，会有大量案件被退回。同时司法实践中又常常存在一些不以我们意志为转移的事实：如公安机关认为犯罪嫌疑人已构成犯罪且应受刑罚处罚，但没有确凿的证据予以证明，根据目前证据给予行政处罚又显太轻，且因限制人身自由的时间短，犯罪的恶习难以在短时间内消除，不处理更会放纵犯罪；同时也存在具有严重暴力犯罪倾向，开始表现为言词但又没有实施具体犯罪行为的人等种种情况。而且，由于我国还处于社会主义初级阶段，受 经济 条件的制约，一些公安机关的办案经费捉襟见肘。为了节约办案成本，及时有效地整顿社会治安秩序，需要法律赋予公安机关相对易于行使、易于见效且办案成本不高的处罚措施。正因如此，劳动教养制度成为一种必然选择，它适应了建国以来我国社会、经济和法制发展的水平，也满足了司法实践中的需求。[12]笔者认为，如果从法制发展的水平低，公安部门的执法水平不高，公安机关易于行使、易于见效且办案成本不高的角度来为劳动教养制度的合理性进行辩护，则显然是荒谬的！因为现实的不合理并不能为真理辩护！ http://
劳动教养制度确立之初，其目的具有合法性。从劳动教养“教育、感化、挽救”，把劳动教养人员改造成为自食其力的新人的目的出发可见其目的蕴含了丰富的人权、人道的精神，是对劳教人员好，是劳动教养具有正当性的根本体现和保障。[13]但是目的的合法性并不能代替手段的合法性。目的的正当性必须通过手段和方式的正当性来保障，且必须符合宪法。以上“保留说”的论点并不能排除对劳动教养进行合宪性审查。 http:// |
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发表于 2018-7-25 18:53:24