2018论公民启动违宪审查程序的原则

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　　「内容提要」《立法法》规定公民有权提出违宪审查建议，但对于这种建议的提出应遵循哪些基本原则，符合哪些基本条件，等等，没有作出明确规定。一般来说，启动违宪审查程序的原则包括案件性原则、穷尽法律救济原则、时效性原则、适宜诉讼程序原则等。　　「关键词」公民/违宪审查/案件/宪法救济/时效/诉讼程序
　　因“孙志刚案”而引发俞江等三位博士依据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第90条的规定，以公民个人的身分，（注：俞江等三位博士称：“我们虽然是法学博士，但更愿意以普通公民的身分写这份建议书，因为宪法意识每个公民都应该有。”参见《三公民上书全国人大》，《北京青年报》2003年5月17日，第12版。实际上，法学博士是一种学位，而不是一种身分。同时，《立法法》除规定国家机关、社会团体、企业事业单位外，仅规定了公民个人可以向全国人大常委会提出违宪审查建议，而没有规定法学博士也具有提请全国人大常委会进行违宪审查的资格。就公民而论，所有公民在宪法和法律下一律平等，而不能区分普通公民和特殊公民。某些公民由于担任一定的公职而拥有一定的权力，这种权力与其公职相联系，而不是与其公民身分相联系。因此，并不能说这类公民是特殊公民。）就国务院于1982年5月12日颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的合宪性，向全国人大常委会法制工作委员会提出“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”。三位博士认为：“《收容遣送办法》作为国务院制定的行政法规，其中有关限制人身自由的内容，与我国现行宪法以及有关法律相抵触，属于《立法法》中规定的‘超越权限的’和‘下位法违反上位法的’行政法规，应该予以改变或撤消。为此，建议全国人大常委会审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。”（注：《三公民上书全国人大》，《北京青年报》2003年5月17日，第12版。）一些报纸为此还配发了评论，有报纸甚至称，“可以说，这份薄薄的公民建议书，以民间形式启动了要求全国人大常委会启动违宪审查权的程序，罕有先例。”（注：《三公民上书全国人大》，《北京青年报》2003年5月17日，第12版。）实际上，在此之前，已有公民依据《立法法》的规定，向全国人大常委会提出了违宪审查的建议，只是至今还未有审查结论。（注：四川省某市一女副市长认为关于女性公务员的退休年龄为55岁、男性公务员的退休年龄为60岁的规定，构成了性别歧视，违反了宪法关于男女平等的规定，向全国人大常委会提出了审查建议。）
　　我国现行《宪法》关于违宪审查的主体作了明确规定，即在我国，由全国人大和全国人大常委会实施违宪审查权，（注：我国的第一部宪法即1954年《宪法》规定由全国人大实施违宪审查权，1975年《宪法》对违宪审查权未作规定，1978年《宪法》恢复了1954年《宪法》的规定，现行《宪法》考虑到全国人大为非常设机关，而违宪审查是一项工作，因此，增加了全国人大常委会也可以实施违宪审查权的规定。因全国人大常委会为常设机关，实际上，我国的违宪审查权由全国人大常委会实施。《立法法》的规定，体现了宪法规定的这一精神。）但对这两个主体实施违宪审查权的具体程序、违宪审查的对象等没有作出规定，特别是关于哪些主体能够启动全国人大和全国人大常委会实施违宪审查程序，更是没有任何规定。2000年由全国人大通过的《立法法》第90条和第91条启动全国人大常委会对规范性文件实施违宪审查的主体、审查程序作了规定，但《立法法》的规定仍然存在简单化的倾向。此次俞江等三位博士向全国人大常委会提出违宪审查建议更直接地反映了这种倾向。本文仅就公民个人启动违宪审查程序所涉及的某些原则作一探讨。
　　一、公民作为启动违宪审查主体的必要性
　　任何一个国家的宪法大体上都是两部分内容：一是国家机构的权力，一是公民的基本权利（基本人权）。国家机构所行使的是公共权力，而公共权力存在和运行的目的是为了保障人权。为达到这一目的，需要对国家机构所行使的公共权力进行规范、保障和控制，特别是在不得不依靠公共权力处理社会公共事务的状态下，需要对公共权力控制或者限制。因此，无论资本主义国家或者社会主义国家的国家机构其设置的基本出发点都在于：通过控制国家权力的范围和运行，达到服务于社会成员、保障社会成员的基本人权。资本主义国家设置国家机构的基本原则是三权分立原则，社会主义国家设置国家机构的基本原则是民主集中制原则，这两类基本原则虽然在性质上不同，在国家权力之间的配置和国家机关之间的关系上也不同，但它们的基本政治理念都是相同的。（注：从权力分工的角度看，资本主义国家需要权力分工，社会主义国家也同样需要对权力进行分工。对国家权力进行分工是人类进步和文明的表现。）
　　宪法的另一个重要内容是关于公民基本权利的规定。宪法根据不同时代的需求，规定了一系列公民的基本权利。在近代，资本主义国家的宪法从自由放任主义原理和个人主义出发，主要规定了公民的各种自由，例如思想自由、表现自由（表达自由）、宗教信仰自由、人身自由、迁徙自由、居住自由、营业自由、选择职业自由、财产权等；而在现代，资本主义国家的宪法同时又从团体主义原理出发，规定了公民的一系列社会权利，例如受教育权、劳动权、休息权、环境权、结成工会权、工会的团体交涉权、生存权（最低生活保障权）等。社会主义国家的宪法一开始即从个人权利保护和社会团体主义原理出发，既规定了个人的一系列自由，又规定了个人的一系列社会权利。宪法所规定的这些基本权利和自由的主体是公民，而公民是与国家相对应的一个概念。公民是一种身分，意味着某个特定的个人在特定国家中的地位，而表明这种地位的是公民的基本权利和自由。换言之，宪法中所规定的公民的基本权利和自由是国家的基本义务，而公民的基本义务则是国家的基本权力。衡量国家机构是否履行了法定职责的基本标准就是宪法所规定的公民的基本权利和自由在现实生活中是否得以实现。
　　可见，宪法的核心是保障人权，宪法的字里行间透着两个字——“人权”。法治的基本内涵之一是“有权利必须有救济，没有救济的权利不是权利”。没有救济的权利不是权利，是什么呢？是恩赐，因为它不符合权利的基本性质。既然宪法规定了公民的一系列基本权利和自由，那么宪法就必须同时规定当公民的这些基本权利和自由受到侵害时的救济途径和手段；既然宪法权利的主体是公民，那么请求宪法救济的主体就只能是公民自己。
　　侵害公民宪法权利的主体包括公权力的行使者和私权利的行使者。私权利的行使者是公民或非国家组织，受实力和性质的限制，其侵害毕竟是有限的。公权力的行使者主要是国家，国家拥有无比强大的强制力，因此，来自国家所行使的公权力的侵害，是对公民宪法权利的主要侵害。任何国家的权力作用都可以分为立法作用、行政作用和司法作用。其中，行政机关必须严格依据法律进行行政管理，司法机关必须严格依据法律进行裁判，而只有立法机关直接依据宪法进行创制规范的活动。立法机关所创制的法律规范是宪法规范的具体化，它是直接调整社会成员行为的基本规则。如果这种基本规则违反了宪法规范，则必然侵害公民的宪法权利。如果行政机关依据违反宪法规范的法律规范实施行政管理，司法机关依据违反宪法规范的法律规范进行裁判，那么公民的宪法权利就无法得到保障。这是一些学者将违宪审查又称之为“违宪立法审查”、多数国家将违宪审查的对象主要限于法律的原因所在。
　　私权利侵害公民的宪法权利，公民可以请求行政机关进行保护，最终可以通过提起普通的法律诉讼，请求司法机关保护；行政机关无论是依据法律制定抽象行政行为还是针对特定个人作出的具体行政行为侵害公民的宪法权利，公民都可以提起行政诉讼，请求司法机关保护；相应地，直接依据宪法制定的法律规范如果违反宪法，侵害了公民的宪法权利，宪法也应当为公民设置获得救济的制度。公民以自己的名义就规范性文件是否违反宪法请求有权机关进行审查，就是宪法设置的公民在自己的宪法权利受到规范性文件侵害时的救济制度。
　　这种宪法权利的救济制度在不同的国家，受其政治理念、政治体制、司法传统和司法原则等因素决定，有所不同。在英美法系国家，公民在认为自己的宪法权利受到侵害时，可以向普通司法机关提起诉讼，普通司法机关依据宪法对规范性文件进行违宪审查，为公民提供宪法救济；在大陆法系国家，公民在认为自己的宪法权利受到侵害时，可以向特设的宪法法院提起诉讼，宪法法院依据宪法对规范性文件进行违宪审查，为公民提供宪法救济。
　　依据宪法，我国确立的是由最高国家权力机关实施违宪审查权的体制，但在我国，一直以来，公民在自己的宪法权利受到规范性文件的侵害时，能否以自己的名义向全国人大或者全国人大常委会提出违宪审查，宪法和法律都没有明确规定。《立法法》基于宪法的精神和公民宪法权利保护的必要，明确规定了公民个人在认为自己的宪法权利受到规范性文件的侵害时，可以以自己的名义向全国人大常委会提出违宪审查请求，为公民的宪法权利设置了宪法救济制度，这表明了我国法治的巨大进步。
　　二、案件性原则
　　受公民宪法权利保护的必要性所决定，公民应当成为启动违宪审查机关对规范性文件进行违宪审查的主体，但公民在启动违宪审查程序时，要受到若干条件的限制。其条件之一就是案件性，即只有在因规范性文件的实施而发生具体案件时，公民才得以向违宪审查机关提出进行违宪审查的请求。案件性的具体要求包括：
　　第一，在规范性文件制定过程中不得提出违宪审查请求。基于立法裁量权，立法机关有权判断应该制定什么规范性文件，先制定什么规范性文件，后制定什么规范性文件，规范性文件规定一些什么内容，等等。规范性文件在制定过程中，围绕着是否应该制定该规范性文件和是否应该规定这些内容发生争议，是完全存在可能的，但由于该规范性文件并未生效，即并未对公民的宪法权利产生实际的影响，因而公民不得将其作为违宪审查的对象。
　　第二，在规范性文件生效以后发生具体案件之前不得提出违宪审查请求。已经生效的规范性文件可能因违反宪法而侵害公民的宪法权利，但在发生具体案件之前，公民不得向违宪审查机关提出审查请求。其原因是：（1）这些规范性文件是一种普遍的规范，它并不是针对某个特定的个人而制定的，其作用于具体的个人、影响特定人的权利义务还需要通过一项具体的行为而实现。在具体行为之前，这种侵害仅仅是作为一种可能性而存在，并没有现实地发生。换言之，特定公民的宪法权利和义务并没有受到规范性文件的实际影响。（注：在大陆法系国家，在法律生效以后的法定期间内，在没有发生具体案件的情况下，宪法明确规定的部分国家领导人，如总统、总理、两院议长、最高法院院长等有权向宪法法院提出违宪审查请求。宪法法院基于该请求，可以对规范性文件进行违宪审查。法国甚至规定，议会制定的有关议会的议事规则在生效以后必须主动提交宪法委员会进行违宪审查。这一制度设计的基本出发点是协调立法权、行政权、司法权之间的关系，抑制立法机关通过立法扩大自己的权力范围而侵犯其他两机关的宪法权力，而主要不是以保护公民个人的宪法权利为出发点的。）（2）英美法系国家也好，大陆法系国家也好，实施违宪审查的机关通常是以诉讼的方式进行违宪审查，这种方式被认为是最好的选择。而诉讼的基本前提是发生了实际案件，存在实际争议和双方当事人。普通法院或者宪法法院在解决实际争议过程中，较为易于判断规范性文件是否违反了宪法，而根据宪法原则去抽象地判断规范性文件是否违反宪法则是一件很难的事情。（注：美国在制宪过程中，围绕着违宪审查权应当赋予何机关发生了争论。多数意见认为，应当将此权力赋予司法机关，原因是司法机关通过诉讼的方式解决纠纷，而纠纷必然涉及利益相悖的双方当事人，此双方当事人又必然地从自己的利益出发去解释法规范，因而较易发现规范性文件与宪法的冲突之处。）（3）在没有发生具体案件的情况下，任何公民都可能是某个规范性文件的受害者。假定没有案件性的限制，任何一个公民在某个规范性文件生效以后，都可以向违宪审查机关提出审查请求。如果这种情况可以存在的话，那么违宪审查机关必然会被违宪审查请求的潮水所淹没。