2018修宪提案权初论（下）

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　　五、我国宪法中的修宪提案权　　我国现行宪法规定了宪法修改的严格程序。作为修宪程序的一部分，宪法将修宪提案权赋予了全国人大常委会和五分之一以上的全国人大代表。现行宪法将修宪提案权与修宪权分别规定，这是我国修宪体制方面的一个重大转变。下面首先回顾一下我国1954年制宪以来历部宪法关于修宪提案权方面的规定，以及相关的实践，然后对实践中出现的有关问题进行分析。
　　（一）历史沿革
　　1954年制宪至今，我国大大小小总共进行了9次修宪。虽然全国人大始终保持其唯一的修宪权主体地位，但提出修宪提案的机关却不尽相同。
　　1954年宪法第29条规定：宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过。法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。这是1954年宪法仅有的关于修宪程序的规定。显然，1954年宪法仅仅规定了修宪权的主体，但并未确立独立的修宪提案权。从该条规定的适用看，1975年我国修改宪法之际，中共中央直接向全国人大提出了修宪提案。
　　1975年宪法将54年宪法确立的修宪程序规定删除，因此它并没有规定谁有权提出修宪提案。从实践看，对1975年宪法的修改，中共中央提出了修宪提案，全国人大进行了宪法修改。
　　1978年宪法规定，全国人大有权修改宪法，但它并未象1954年宪法那样规定修宪程序，更未规定修宪提案权的主体。我国1979年和1980年对宪法进行了两次局部修正。在这两次修宪过程中，修宪提案由全国人大常委会提出。从法律上讲，全国人大常委会提出修宪提案的依据是当时仍然生效的《全国人民代表大会组织法》。按照该法第8条的规定，国家主席、副主席、全国人大代表、主席团、常务委员会、国务院，都可以向全国人大提出议案。但是，正像有学者指出的那样，这个条文并未区分一般议案的提出与修宪提案的提出，亦未规定二者在程序上应有什么不同。[45]不过，即使认为全国人大常委会可以根据该条文提出修宪提案，那我国修宪提案权的主体范围也太为广泛了。因为按照该条文的规定，任何一个全国人大代表都可以提出修宪提案。
　　1980年，我国成立了宪法修改委员会，对1978年宪法进行全面修改，结果即为1982年宪法的诞生。在这次修宪过程中，我国并未延续1979和1980年由全国人大常委会提出修宪提案的惯例，而是由宪法修改委员会直接向全国人大提出了修宪提案。宪法修改委员会有权提出修宪提案的法律依据，是1980年五届人大三次会议通过的《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》，该决议规定：决定由宪法修改委员会……提出中华人民共和国宪法修改草案。看来，按照当时的理解，修宪权与修宪提案权是合而为一的，有权修改宪法的主体，就有权提出修宪提案，或者把提案权授权其他主体行使。
　　1982年宪法首次明确分别规定了修宪提案权与修宪权，并为它们确立了不同的主体。之后，1988、1993、1999年以及2004年修宪，就是按照1982年宪法确立的修宪程序进行的。在这三次修宪过程中，1988年、1999年、2004年修宪，都是由全国人大常委会提出修宪提案。1993年修宪，全国人大常委会以及五分之一全国人大代表分别行使了修宪提案权。这是一个极为有趣的宪法现象。
　　（二）我国现行宪法中的修宪提案权主体
　　按照现行宪法第64条的规定，享有修宪提案权的主体是全国人大常委会和五分之一以上全国人大代表。显然，宪法确立了修宪提案双主体的体制。这与美国宪法第5条的规定极为类似。我国宪法为何要确立修宪提案的双主体，从1982年修宪过程中的讨论看，有多人以美国宪法为例，建议严格限制修宪案的提出。[46]因此，在这里将它与美国宪法第5条相比较，或许可以得到些许有益的启示。
　　1787年费城制宪会议上，关于修宪程序问题，制宪会议代表起初并没有对它给予过多的考虑。制宪会议最初的意见是将修宪提案权完全给予各州，其草拟的条文规定，只要全国三分之二的州议会提出召集全国宪法会议的申请，国会就应召集宪法会议修改宪法。[47]但代表们马上认为该体制与他们构想中的联邦宪法优于各州宪法的目的不合，因而提出了各种修正。[48]制宪代表Sherman建议允许国会向各州提出修宪提案，就像在《邦联条例》规定的一样。麦迪逊则有意要使国会在修宪程序中处于主导地位，他主张国会在三分之二议员认为有必要，或者有三分之二州议会请求时，应提出修宪提案。他的意见构成了美国现行宪法第5条的基础。[49]Mason则反对给予国会在宪法修改方面的独断权力。经过妥协，制宪会议通过的方案，一方面给予国会修宪提案权，另一方面规定当三分之二的州提出请求时，国会应当召集全国宪法会议提出修宪提案。这成为现在的美国宪法第5条。按照美国学者的解释，宪法第5条体现了联邦与州之间权力的平衡。[50]
　　我国宪法第64条的规定，似乎也可以从这个方面加以理解。在通常情况下，全国人大常委会的提案，其代表面相对于五分之一以上人大代表提案所具有的代表性要更大一些，也可以说全国人大常委会的提案代表了全国的整体利益。相比较而言，五分之一以上人大代表只能说是代表了国家的局部利益。宪法规定它们都享有修宪提案权，实际上体现了中央与地方利益兼顾的宪法原则。
　　（三）关于1993年修宪提案权行使的评价
　　美国宪法第5条虽然确立了修宪提案权的双主体，但迄今为止所进行的宪法修改，都是由国会向各州提出修宪提案。尽管截至1994年为止，各州共提出了399次请求召集全国修宪会议的申请，但国会并没有召集过修宪会议提出修宪提案。[51]因此，许多美国学者都将国会提出修宪提案的方式称作宪法修改的通常模式，而将全国宪法会议提出修宪提案的方式称作例外。[52]与美国相比，我国自1988年首次按照宪法第64条进行宪法修改以来的3次修宪实践中，就有一次是由全国人大常委会和五分之一以上全国人大代表同时提出了修宪提案。
　　1993年2月14日，中共中央向七届全国人大常委会提出了修宪建议，全国人大常委会讨论后接受该建议，并形成了宪法修正案（草案），提请八届人大一次会议审议。在七届人大常委会讨论中共中央修宪建议过程中，委员们提出了一些新的意见，反馈到中共中央。中共中央认为这些意见有必要写入宪法，于是于1993年3月14日提出了《关于修改宪法部分内容的补充建议》，并请八届全国人大一次会议主席团将该建议引发大会。在此过程中，有的代表提出中共中央直接向全国人大提出修宪建议不符合宪法规定，因此，中共中央的上述补充建议由北京市等32个代表团的2383名代表签名，于3月23日以代表提案的方式，向八届人大一次会议提出了《对中华人民共和国宪法修正案草案的补充修正案》。该修宪提案提交全国人大后，全国人大主席团将其列入会议议程，并将其和全国人大常委会的修宪提案合并，形成了一份修宪提案，交付大会表决，是为我国宪法的第3－第11条宪法修正案。
　　这是我国宪法史上第一次由两个不同的修宪提案机关同时提出了修宪提案。从宪法学理论上看，这次史无前例的修宪实践在形式上存在不少问题。有学者认为，这次修宪在程序方面的不当之处，一是在这次修宪过程中，人大主席团将代表提出的修正案列入议程，这是多余的，不妥当的。二是当两个修宪提案提出后，全国人大主席团无权把它们合并成一个提案。[53]
　　本文赞同陈文主张的第二点，即认为全国人大主席团不能将两个提案合并成为一个提案，不过本文将提出另外一种理由，但本文反对其第一点，同时，本文认为，这次修宪过程还存在一个不当之处，即：2383名代表不能对常委会的修宪提案提出修正案。现分述如下：
　　其一，当两个修宪提案提出后，全国人大主席团无权把它们合并成一个提案。陈文认为，对于全国人大常委会以及代表提出的议案，只有经过表决才能决定其命运，主席团或者其他什么机构都无权决定其命运，包括对它们进行修改，因为修改等于是全国人大主席团提出了一个新的提案。[54]本文认为，全国人大主席团之所以将两份修宪提案合并成为一份，是因为代表提案是对常委会提案的一个补充，二者在内容上是和谐一致的。但问题在于，假如代表提案和常委会提案在内容上并不一致，甚至相互冲突的话[55]，主席团还能够再对它们进行合并吗？毫无疑问，面对两份内容相互冲突的修宪提案，主席团并不能够厚此薄彼，对提案进行任何形式的变动。否则的话，就等于说是全国人大主席团具有了对修宪提案进行实质性审查的权力，而显然这样的权力只为全国人大专属享有。因此，即使两份提案在内容上一致，主席团也没有权力对它们进行改动。
　　其二，2383名代表提出修正案后，全国人大主席团将其列入议程的程序并不多余。陈文之所以认为多余，其理由在于，因为修正案是附属于原案的，它不是单独的议案，只是原议案的一个审议程序，所以修正案一经提出并成立，即自动进入议程。这里涉及到对宪法修正案和作为法律名称的“修正案”的区别问题，陈文在文中对此曾予以特别说明，不料其恰恰在这里犯了错。陈文认为，宪法修正案和作为法律名称的“修正案”是有区别的，前者是修改宪法的法律名称，后者“则是对正在审议中的议案提出的修改方案，是一种审议程序和审议方式”。[56]这些当然是对的。陈文的错误在于没有认清2383名代表提案的法律性质。十分显明的是，由于全国人大可以对常委会提交的修宪案进行修改，因此，代表们可以在审议过程中提出作为“议案审议方式”的修正案。这样的修正案只要符合全国人大议事规则，就是有效的。质言之，它并不需要五分之一以上全国人大代表的附议。1993年代表提案征得2383名代表签名的事实，说明它不是一个“议案审议方式”的修正案，因为没有必要为一个普通的“议案审议方式”的修正案而如此兴师动众，相反它正是按照宪法第64条提出的一个修宪提案。2383名代表提案产生的缘由也说明了这一点：为了使中共中央的补充修宪建议符合宪法，主席团决定组织代表联名，把补充建议以五分之一以上代表联名的形式作为修正案提出。
　　2383名代表提案是按照宪法第64条提出的修宪提案，由修宪提案权的性质决定，作为修宪提案，它的提出只是表明全国人大取得了审议并批准的权力，并不意味着全国人大承担了必须审议的义务，因此全国人大有权决定是否将它列入议程进行审议。事实上，按照我国的惯例，全国人大在正式会议之前，总是要举行预备会议，其内容之一就是确定本次会议的议程。而1988年以来的历次修宪过程中，常委会提出宪法修正案（草案）后，全国人大总是在预备会议上将对宪法修正案（草案）的讨论列入会议议程。[57]作为修宪提案的2383名代表提案当然不能例外。
　　其三，五分之一的全国人大代表并不能对常委会的修宪提案提出修正。
　　在这里有必要分别两种情形，一是全国人大代表在审议修宪提案过程中对提案进行修正，二是全国人大代表（五分之一以上）在常委会提出修宪提案过程中，对它提出补充案。这两者之间的差异就在于，同为全国人大代表，其身份却并不相同。在第一种情形中，代表是作为修宪机关-全国人大的一份子进行活动；在第二种情形中，代表并不是作为全国人大的一份子，而是作为修宪提案机关，也就是五分之一以上人大代表的一份子进行活动。作为修宪机关的组成部分，全国人大代表当然可以对常委会的修宪提案提出修正，经大会表决后生效。但是，作为修宪提案机关的全国人大代表却不能如此。这是因为，常委会与五分之一以上全国人大代表是相互独立的修宪提案机关，它们都享有独立的修宪提案权，它们可以对“宪法”提出修正，而不能对“修宪提案”提出修正。[58]换言之，常委会的修宪提案妥当与否，只有修宪机关才有权作出评断。后者如果认为前者的修宪提案不完善，它完全可以提出一个新提案。这个新的提案在内容上可以是对前者提案的补充，但在形式上，它是一份独立的、“对宪法的”修宪提案，而不是附属的、对修宪提案的修正案。
　　六、结论
　　本文主要从法律关系的角度对修宪提案权的相关问题进行了讨论。法律关系不能离开法律规范而独立存在，因此，本文的结论似乎至为简单：由于宪法没有规定修宪提案权可以因为时间的经过而消灭，也没有规定提案机关可以规定提案的批准时限，亦没有规定提案机关可以任意撤回提案，更没有规定一个提案机关可以对另一提案机关的提案再提出修正，所以修宪提案一经提出，在修宪机关表决之前既不自动消灭，也不能被撤回，它也不接受其他提案机关的“修正”。不过，宪法没有规定提案机关享有这些权力，并不意味着就存在着一块灰色区域，其中暗含着提案机关的权力，相反，它们却恰恰属于修宪权的范围。也就是说，一项修宪提案提出后，修宪权从抽象转化为具体，修宪权并不因为时间的经过而消灭，提案机关也不能对它附加额外的时间条件，或者随意终止它的存在。一句话，正像Tribe教授所忠告的那样，我们必须慎待宪法的文本和结构，[59]而不能随意塞进它本没有的东西。