2018全球化对公民社会权保障趋势的影响

7785148

　　内容提要：社会权不同于宪法中的传统自由权体系，其保障主要依赖国家中心责任。全球化在对社会公正形成更大程度损伤的同时，也限制了国家采取行动的范围，并在客观上增强了全球非国家行为体在促进公民社会权实现上的能力与影响。鉴于国家中心责任的局限性与副作用，在不放弃国家责任的前提下，出现了社会权保障向非国家行为体的过渡趋势，即国家之下与国家之上（包括国家之间）。该趋势既可帮助补救与减轻国家中心责任体系下的负面机能，还可以促成该权利的完全实在化。　　关键词：全球化，社会权，国家中心责任，非国家行为体
　　全球范围内的社会权保障趋势主要呈现一个由国家中心责任向非国家行为体的转变过程。其所谋求的是形式平等价值向实质平等及权利的完全实在化转化，及对由经济发展造成的社会正义损伤的修补，是进一步落实各国宪法规定的“法律面前人人平等”的具体体现。2001年2月18日，我国全国人大常委会已批准了《社会、经济、文化国际权利公约》（ICESCR，以下简称《公约》），市场经济、入世、经济全球化及中国特色的社会主义理论内涵也在客观上要求我国注重公民社会权利的保障，以充分体现社会主义优越性，促进经济、社会与人的价值的全面实现与可持续性发展。因此，认真探讨全球化对公民社会权利保障趋势的影响，对我国落实这一国际公约不无裨益。
　　一、社会权国家中心责任概说
　　社会权国家中心责任，是指社会权的责任主体主要是国家，国家通过积极的税收、干预及再分配政策促成平等价值的实现，保障公民的社会权利。社会权，又称社会权利，无论在价值立意、社会基础、国家权力的作用方式及实在化方面都不同于传统的自由权。社会权具体包括工作权、享受公正和良好的工作条件权、组织和参加工会权、社会保障权包括社会保险、家庭、母亲、儿童和少年受广泛保护和协助权、获得相当的生活水准权、达到最高的体制和心理健康的标准权、人人有受教育权、参加文化、享受科学进步及其应用所产生的利益等各种经济、社会、文化权利。一般认为，传统或古典基本权利包括公民权利和政治权利，是自由价值与自由资本主义时期权利内容的宪法体现，从属于自由权体系，该权利以国家与社会分离作为其社会基础，承认财产权的绝对私有与保障，要求国家以消极的夜警身份出现。“所谓自由权，实际是一种旨在保障委任于个人自治的领域而使其不受国家权力侵害的权利，是要求国家权力在所有的国民自由领域中不作为的权利”，“自由权主要是要求国家权力不予干预，对国家权力划定不能介入的范围”。[i]社会权与自由权不同，是平等价值的集中体现，也是国家与社会融合与渗透的产物，其非自力他助性质客观上要求国家以积极能动身份促成这类权利的实现。社会权与自由权的这些差异深刻影响了该类权利的实现方式，故社会权的责任主体主要是国家。因此，占支配地位的被动的自由主义国家观或主动或被动地受到不同程度的修正，国家一反其消极立场，出面干预社会和经济，由被动消极的守夜人转变为积极能动国家，开始承担其促进福利即社会权利实现的中心责任。二战以后的各国不同程度地采纳和接受了这一点，在宪法中采用大量篇幅规定国家的义务和责任，并制定了一系列社会立法，形成了促成这类权利实现的宪法和法律上的实在法规范保障体系，而《公约》的制定则使对该权利的保护由国内扩展到国际层面。
　　社会权国家中心责任的确立有赖于平等观念的普及与一系列复杂因素的综合。一般认为，1601年为福利国家的兴起时期，突出标志为英国政府伸出援助之手颁布和编定的《济贫法》，反映了英国资本主义和工业发展的客观要求。纺织工业的大规模发展迫使开展的圈地运动把佃农赶出了田地，贫困人口的激增使政府必须一定程度上放弃自由立场，出面进行救济，《济贫法》遂应运而生。虽然《济贫法》只是一纸空文，但是，这条法律的前提，即政府必须对穷人负责，以及由这个前提产生的公共政策对未来的社会福利产生了影响。19世纪80年代初，出于多方面的考虑，德国首相俾斯麦创立了福利国家的古典形态，制定了针对疾病和老人的《国家保险制度》。这些考虑既有政治的需要，也有经济上的原因，还有对自由放任经济理论的认识与态度。政治上的需要主要是驱散倡导平等与社会公正的社会主义的威胁，阻止公民政治权利的实现，不得已而把各种福利权让位于工人阶级的政策绥靖；[ii]经济上的考虑是由于平等的破坏影响了资本主义的发展；而经济理论方面的认识则反映了19世纪德意志统治集团对自由放任经济学说的轻视程度，有人认为，对这一理论的轻视程度不亚于他们对社会主义的鄙视。[iii]后这一制度被竟相仿效。20世纪初，英国首相贝弗里奇于1907年访问德国，其目的就是学习这种模式，其后英国制定了《公共住房政策》。1933年，美国制定了《联邦紧急救济法》，1935年又制定了《社会保障法案》，该法包括了对老人、盲人和儿童实施政府性援助性的措施，但对老人和失业者等的保障却是该立法的主要内容。这些都是从《济贫法》衍生而来。至于北欧诸国的平等主义则具有深刻的历史文化根源，而不仅仅是“普世主义”福利国家的产物。公众对高额税收的认可程度高于大多数其他西方国家。[iv]社会权的宪法保障则始于德国。1919年魏玛宪法开社会权国家中心责任的先河，表现为宪法中明确规定一系列公民社会经济权利，在宪法中标榜“社会主义”口号，体现“社会化”原则，不再公开确认“私有财产神圣不可侵犯”，将福利国家上升为国家理念，这一规定既改变了传统自由资本主义宪法仅仅体现的国家对公民自由权的消极义务，也标志着近代自由主义宪法向福利国家宪法的转变，同时也预示和开创了世界范围内近代宪法向现代宪法的转型与开端。秉承魏玛宪法的传统，现行德国宪法第20条第一项规定：“德意志联邦共和国是一个社会的和民主的联邦国家”，意味着德国确立了社会国家观的国家理念。社会国家的概念不同于资本国家，它在一定程度上确立了国家的积极义务，提倡平等价值中的自由权一面，将平等权视为公民“实在法上的权利”而不仅仅是纲领性规定与政策指导意义上的形式平等。后社会权保障获得了国际社会的认可，从一国内部扩展到国际层面。1954年，联合国人权委员会将起草的两个人权草案提交第九届联合国大会。其中之一即为《经济、社会及文化权利国际公约》。1966年12月16日，第21届联大以105票赞成（无反对票）通过了该《公约》，同年《公约》向世界各国开放。《公约》明确规定了各国政府在维护和促进经济、社会和文化权利方面所承担的责任与义务，“突破了西方国家将人权仅仅理解为公民政治权利的传统观念，丰富，扩大了人权的经济、社会、文化方面的内容”。[v]正是考虑到《公约》赋予国家的积极责任，及对该权利的保护比对公民权利、政治权利保护要困难和复杂，需要各缔约国在经济、技术、教育等方面投入很多的精力与努力，所以，公约在执行上仅要求各缔约国承担“尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作”的义务，最后“逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”。（《公约》第2条。）
　　社会立法、宪法及国际条约的规定预示了各国国家理念不同程度的转变，标志着传统人权范围的扩展及社会权保障的国际化趋势。目前，一个可见的经济全球化浪潮又在原有基础上更大范围和更深层次冲击社会公正的宪法欲求，同时，传统社会权的国家中心责任日益暴露出局限性；而全球化对传统国家中心责任既造成了一定的限制，又增添了新的救济方式的可能。于是，公民社会权利保障的国家中心责任向非国家行为体过渡就成为传统国家中心责任和全球化趋势另一面的重要补充。
　　二、国家中心责任的局限及全球化的影响
　　虽然国家干预社会和经济一定程度上促进了社会权利的实现，但是，出于对多种价值的欲求及协调与平衡各种目标的需要，国家中心责任在该类权利的实现上也逐渐暴露出局限性与不可克服的弊端，而全球化在加重不平等趋势，进一步损伤社会公正的同时，对国家中心责任又形成了新的限制。
　　首先，传统国家中心责任局限性表现在以下几方面。①财政上的负担。社会权利的主要内容如教育、劳动就业、劳动保障、失业保险、医疗保险等需要高额费用及政府大规模投入；出于刺激经济自由的考虑，各国又不可以无限制的增加税收，因此，从根本上而言，社会权利的全面与彻底实现依赖一国的经济发展水平。这既增加了政府的财政负担，也影响社会权利的实现程度。财政的有限性局限了国家保障社会权利的能力，使各国宪法和法律上的承诺不可能在现实中完全兑现。②非即刻实现性延缓了需救助群体的迫切需求。社会权利的性质决定了其在实现上的非即刻性。与自由权体系相比，社会权利的他助性质与对社会经济发展水平的依赖都需要较长时间的等待，这对于哪些需要救济与保障的人群来说总是“远水不解近渴”的遗憾，从而在权利实现上难以令人满意。③官僚化操作冲击民主。其一，国家责任的社会权保障主要是国家机构的操控，其具体开展则表现为仰赖国家成立的一系列官僚机构对社会福利的支出与分配进行操作，它是一种自上而下的国家机构运行机制，国家机构从本质上说是官僚化的、脱离群众的和没有效率的（吉登斯语），因而依靠国家机构操控的社会保障体系是不民主的。其二，依靠国家救济社会权的主要动机是照顾和保护，它没有为个人留下自由与空间，因而损伤了现代社会个人对自身及自我选择的承当，剥夺了个人将生活全面看待与自主处理生活的责任与能力，导致违反设计福利制度与社会权利之初衷的不合理的结果。所以，有人抱怨性地指出：“把社会民主和福利国家等同起来是非常错误的”。[vi]④积极国家观的副作用。国家中心责任形成了与自由主义期待的国家地位与职能的极大反差。在自由主义看来，经济能动的国家有可能导致政府强力，产生摧毁自由的危险，而这也是自由主义一直警惕并设法予以杜绝的。“形式一个竞争性的经济需要市场的力量，但是，形成一个相互关怀的社会却需要政府的领导”。[vii]因此，对国家的热切期待与对国家不信任与警惕的交织既阻碍了国家采取政策的有效性，也预示了国家责任的局限性，即国家责任不能超过一定的限度，否则就会对自由造成致命性损伤。⑤依赖国家救济的利益集团产生道德公害。依靠国家提供和操控的福利制度实现社会权利产生了普遍依赖，从而出现道德公害。道德公害是指当人们凭借保险的保障来改变自己的行为、从而重新界定其为之投保的风险时，人们就会理性地运用福利制度为他们提供的机会，从而在事实上制造出一些需要保险的事实。如本来是用来解决失业问题的福利救济，如果被人们利用、使之成为逃避劳动力市场的避风港，就会在事实上制造出失业。这样，依靠国家提供的社会福利制度的国家就会出现一个由福利系统本身创造出来的并且又受其保护的利益集团，从而阻挠福利制度的进一步改革，影响社会权利的实现。
　　其次，全球化进一步冲击和损伤社会公正，客观上需要重新审视平等价值，加大社会权保障的力度。①背离了民主主义原理。经济全球化与贸易自由促使资源流向那些资质优胜者，使其在竞争中处于优势地位。前一轮竞争的结果又会加强其后竞争的不平等性，这无疑加大了本来就不处于同一起点和拥有不同机会的不同竞争者之间的距离。虽然自由贸易的前提是人人可以参与竞争，但其结果无疑是竞争的自由度逾大，则失败的可能性也逾高，出现“自由的鸡舍里自由的狐狸”这一现象；自由开展的结果是差距的持续不断加大，越来越多的人被排除在竞争之外。被排挤出局的这部分人在更为实质的意义上可能丧失就各种社会生活与其他群体的对话能力，致使其意志和利益表达处于不利地位，这与民主这一现代社会的中心价值之一是相悖的，而对该价值的背离则意味着社会无法、也没有完成其对社会成员落实民主主义的承诺。②对平等原则的背反。全球化加重了国与国之间、实行自由贸易的一国内部不同群体之间的不平等趋势；横向不平等趋势的加强造成社会各群体之间的深深隔膜，阻止或者抑制各群体在思想、意识、情感及经济生活等方面的全面交流，从而相互否定，导致社会危机的全面爆发。如非洲国家不同群体之间的横向冲突引发了尼日利亚、卢旺达、乌干达等国家的冲突，东欧和独联体及拉丁美洲都爆发了不同群体和不同族裔之间的冲突。特别是拉丁美洲，这些“国家的进步都是伴随着日益增长的经济上的不平等和社会边缘化问题而产生的”。[viii]社会矛盾的加剧使社会整体的聚合力受到冲击和影响，社会生活陷入全面深层危机危及社会及不同群体的可持续性包括精神与物质能力的全面发展。这些都是现代生活的社会性要求所不容受的。因此，全球化加重了保障平等与社会权利的要求。
　　最后，全球化对国家中心责任形成新的挑战。主要表现在三个方面。①全球化限制了国家能力，影响国家采取行动实现社会权利的范围。经济全球化的客观趋势之一是主权范围的缩减，主权缩减减弱了国家干预社会经济的能力，客观上影响社会权利的实现程度。伴随着全球经济一体化的进程，国家在政策制定方面的自由权减少，它受到多边协议、保持在全球市场的竞争性经济需要的抑制及穷国受到债权国协议的限制，局限了国家采取措施实施社会权保障的空间。②全球化抑制积极国家观。全球化在很大程度上加重政府保障自由的要求，这是因为，经济全球化是一个贸易自由得以全面开展的过程，资本的自由流动、跨国贸易、跨国公司，及劳动力市场的全球分布都意味着竞争的加剧，市场自身的规律性逾加左右着资源的分布，要求政府对经济的干预保持在一定限度内，而国家中心责任则与自由主义国家观有很大的不兼容性。社会权利的主要内容如教育、劳动就业、劳动保障、失业保险、医疗保险等需要高额费用及政府大规模的投入，对经济自由的考虑使各国税收须保持在一定限度内，限制了社会权利的实现程度。③全球化加重了纯粹国内救济的局限性。全球化加重了社会公正的损伤程度，使国家中心责任之下的社会权实现的非即刻性日益明显，进一步延缓了需救助群体的迫切需求，暴露了纯粹国内救济的不足，需采取更为有效的手段和方式弥补这一缺陷，促成权利的迅速实现。
　　基于上述认识，需要认真对待传统社会权利国家中心责任的局限性，及因全球化与贸易自由化而加重的对社会正义的损伤，修补受到影响的社会团结，同时，还应看到全球化在限制国家能力、影响社会权利实现的同时又蕴涵了新的生机与可能。针对这一状况，应在坚持与不放弃国家责任的前提下，全面检视可资挖掘和利用的其他资源，特别是国家之下的社会与国家之上的超国家、跨国及国家间组织等非国家行为体的影响力与能力，共同谋求社会权的实在化。
　　三、全球化下的非国家行为体社会权保障体系
　　国家中心责任的发展适合战后时代而不适合全球化时代。全球化与市场自由化的相互依赖需要重新审视全球范围内的不平等现象，重视社会权利保障，扩大国内与国际各种因素保障社会权利的影响，这一变化趋势引发了改革国家提供公共福利制度实现社会权利的要求；社会权利的责任主体不再仅仅局限于国家，而是延伸到国家之下和国家之上，以及重新振兴“公民文化”的战略。首先，重新界定“福利”概念，由“福利社会”取代“福利国家”，为社会参与福利保障提供空间。传统社会权利的福利内容主要侧重关乎否定性内容，如疾病、匮乏、无知、肮脏和懒惰，而新的福利概念则关注积极福利，认为福利在本质上不是一个经济学的概念，而是一个心理学概念，它关乎个人幸福，社会权利在实现的同时须关注心理利益的培育。这也正是《公约》的内容。《公约》第12条第一款规定：“本公约缔约各国承认人人享有能达到的最高的体质和心理健康标准”。目前，英国已提出了用“福利社会”取代为“福利国家”的约定基调及“社会投资战略”。这样，关心和实现社会权利的不再仅仅是政府和个人；政府永远不能放弃其采取政策实现社会权的责任，但它并非唯一的责任承担者，其他机构也应当为福利和社会权利的实现作出贡献。其次，重新审视社会权利保障的国际影响力。全球化在限制国家能力的同时既加重了国际社会的责任，客观上也为全球行为体参与社会保障提供了可能。国际行为体以及在全球性机制中充当角色的国家，在帮助无论穷国还是富国的穷人实现经济权利和社会权利方面，负有更多的责任。这一趋势导致新行为体-全球性公司、多边组织和全球性非政府组织可以在社会、经济甚至政治结果方面影响力的增长。这些因素的综合是社会权利实现方面的“国家之下和国家之上（包括国家之间）”即非国家行为体变化的主客观因素，并且，这一新的趋势还可在客观上减弱传统国家中心责任的副作用与局限性。