2018民意代表的言论免责权之研究

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　　「内容提要」民意代表的言论免责权与议会制度有着密切的同生共长的关系；没有言论免责权，就没有现代意义的议会制度，从而也就没有真正的民主制度。它的设置并非为议员的私益着想，而是议会特权的反射权利，是人民最根本的权利之一。言论免责权已成为当今民主国家议事规则中的一项共同内容，但由于各国立法沿革与具体规定的差异，言论免责的范围及所受保障的程度与方式也有不同。通过对言论免责制度的历史考察和比较分析，不仅能使我们发现不同时代、不同国家宪政文化的历史继承性，而且能为完善我国的宪政制度提供经验与启示。
　　「关键词」民意代表，言论免责权，议会
　　「正文」
　　一、言论免责权的意义与起源
　　美国学者科恩指出：“民主社会是个讲话的社会。因此，把最能体现民主特性的机构称之为Parliament（议会）是非常恰当的。这个词的本意就是谈话、互相交谈的地方。议会的重大功能之一就是把问题谈透，为对立意见提供辩论的场所，互相商谈，直到能采取彼此均感满意的解决方式。”（注：〔美〕科恩：《论民主》，商务印书馆1988年版，第170页。）而要实现议会的这一功能，;首先就必须为议员的言论提供特殊的保障，使他们能够无所顾忌地发表自己的意见和主张而无因此遭受打击迫害之虞。故当代各民主国家宪法大都规定了议员在院内所为之言论和表决，对院外不负责任。民意代表的这种特权一般被称之为言论免责权（immunite;Parlamentaire;）或议员的言论自由（freedom　ofspeech）。
　　言论免责权与议会制度一样，亦渊源于英国，并随近代立宪主义的发展，渐为其它国家所采用。英国议员的言论免责权不是天赋的权利或恩赐的特权，而是英国议会与国王及法院历经约三百年斗争的产物。早在14世纪，英国议会就开始向国王力争议员的言论免责权。当时，议员常因在院内所为之提案，言论而受刑事处分；而每遇议员的此项自由被侵害，议会则必奋起力争。在1621年下院向詹姆士一世提出的抗议书中称“议会之自由乃是英国人民自古以来享受的天赋权利。……议员不得因其对于与议会职务有关的事项，发表言词、辩论、主张，而受到追诉、监禁或其他胁迫”。到了17世纪中叶，议员因在院内的言论而受处罚的事例渐次减少。1629年议员ELiot;等人因在议院内所为之言论而受到王座法庭的有罪判决，是最后一案（注：;W.;R.;Anson，;The　Law　and;Custom;of;the;Constition，5th.ed，1992，Vol.I，P.168.）。及至光荣革命后，1689年的权利法案确认了议会经过几百年奋斗所取得的宝贵权利：“议会内讲演、辩论或议事程序之自由，不得在议会以外的任何法院或处所予以追诉或责问。”从此，议员因其在院内的言论而受司法追诉之事得到根绝。到了18世纪中叶，议员因其在院内所为之言论而被政府免去官职的做法亦被视为违宪而遭废止。至此，英国议员的言论免责权得以完全确立（注：W.R.Anson，;The　Law　and　Custom　of　the;Constition，5th.ed，1992，Vol.I，P.169-170.）。
　　美国继承英国的传统，在殖民地时代，其议员即已享有言论免责的特权。1787年的美国宪法又对此作了明确的规定：“两院议员不得因在各自议院发表的演说或辩论而在任何其他地方受到质问。”按照美国最高法院在1881年Kilbourn;V.Thompson一案中所作的解释，;宪法所保障的言论免责权的范围并不仅限于议员在院内所作的演说（speech）和辩论（debate;），　也包括议员所为的投票（Voting;）、　书面报告（Written;reports）及其它一切与执行国会职务有关的行为。而且，;议员的这项特权不能限于议院内，有时议员在议会围墙之外，亦得享受此项特权。因此，按照最高法院的这一扩大解释，议员以议员资格且为执行职务所为的一切言论与行为不受任何追诉（注：Kilbourn　　　　V.Thompson，103;U.S.168（1881）。）。这种解释为后来美国联邦法院所承袭。法国大革命后的第一部宪法1791年宪法就规定了议员的该项特权。此后，虽然政权频繁更迭，但这项特权常为宪法所承认。1946年宪法和1958年宪法对此作了相同的规定：“议员执行职权所作的言论或表决，不受追诉、搜查、逮捕、拘留或者审判。”日本战后宪法规定：“两院议员在议院中所作之演说、讨论或表决，在院外不得追究责任。”这与旧宪法的规定文字虽有不同，实质上并无多大差别。
　　言论免责权与议会制度有着密切的同生共长的关系。可以说，没有言论免责权，也就没有现代意义的议会制度，从而也就没有真正的民主制度。在现代国家，虽不会再发生议员因发表与国王意见相左的意见而被国王迫害的情况，但言论免责权对于民意代表和民意代表机关来说，仍是至关重要的。它对于议员能够畅所欲言地表达民意，无所畏惧地批评政府和司法，从而保障议员独立执行职务，防御其它权力的干涉发挥着不可替代的作用。尤其是这项制度对于保护少数派的合法权益，使他们免受多数派的追究和迫害，无需只依靠其“个人的毫不畏惧”去争取自己的发言权，有着比保护多数派的言论自由更为重要的意义。民主国家的言论自由应适用于一切意见和所有的民意代表，不论他们看来是多么错误或不合情理，也不论他们会使多数多么感到不快。多数统治并不意味着多数人的专制，更不是多数独裁；多数不能创造真理，也不一定代表着真理，只有把少数派所拥有的那部分道理也吸纳进来，才有可能达到至真的境界，这就必须切实保护少数派能直言不讳而不是趋炎附势、人云亦云。
　　二、言论免责权的基本内容
　　言论免责权是当今民主国家议事规则中的一项共同内容，但由于各国立法沿革与具体规定的差异，言论免责权的范围及所受保障的程度与方式也有不同。概括起来，主要有以下内容：
　　（一）议员的言论免责权是永久的，不得因其任期终了而再去追究责任。
　　（二）言论免责权的保障范围及于议员因执行职务所为的各项行为，如提案、报告、演说、调查、表决（注：从这个意义上讲，将“言论免责权”称为“言行免责权”似乎更贴切一些。）；不但指全院会议中的活动，亦包括在委员会、办公室等国会其它机构中的活动。但是执行职务外的行为，如在公共集会上所发表的言论，则不能享受此项特权。
　　（三）议员不但无须对其在院内的言论负责，而且对于以院令公布或出版的议事记录、报告或其它文件中的言词，亦无须负责。如1804年英国议会的议事记录法规定，凡以会令出版的议事记录，纵令有诽谤言词，亦不负民事或刑事责任。后来这个法律扩大了保护范围，凡私人报纸对于议事的忠实报道，即使非出于议会的授权，亦得享受此项特权。法国法律规定，报章上关于公开会议正确及善意之报道，亦同享刑事或民事上的免责权。不过，这不是报章的特权，而是议会的特权，议会的议事自由，从而正确的事实报道亦为自由。但议员若将其在院内发表的言论在院外公开发表，不论是口头的或书面的，均不能享受免责权，如毁损他人名誉，则须承担法律责任。
　　（四）言论免责在于免除议员如为普通公民所应免的法律上的责任，即议员在议会的言行，纵有诽谤、泄露国家机密、教唆他人犯罪之处，或为民事损害赔偿的原因，议员亦不受刑事或民事上的追诉。例如，在日本，若就此行为提起公诉，法院应以无审判权为理由，不予受理。在美国，联邦法院在1930年Cochran;V.Couzens;一案中认为：“议员在议院内的演讲辞中，纵有与议员职务无关而损害他人名誉之言词，也不得追究其诽谤责任。”（注：Cochran;V.;Couzens，43F（2d）783；;282U.S.874（1930）。）但是，基于本人自由意思的私契约关系而产生的责任，则不在免责之列。例如，政党对于本党议员在议院内的发言与表决规定若干纪律，对于违反者予以制裁。私人团体，其会员若为议员，对于其在议院内的言行加以约束，亦与该项特权无关。另外，无法律意义的道义责任或政治责任，也不属于免责的范围。议员在议院内的活动，因议事公开而为外界所知晓，一般公民尤其是选民可以对议员进行种种控制，公众舆论可以对滥用自由特权的议员予以批评。这些都与言论免责权不相抵触。
　　5.议员在议会内的言论虽对外免其责任，然在议会内则须受议会规则的约束；如有越轨言行，仍可由议会予以制裁。在英国，议员发言不得对英王不敬，不得侮辱攻击议会或其他议员，发言应当针对正在讨论的议题，否则，议会得依情节轻重，分别科以劝告、谴责、监禁、禁止出席或开除的处分（注：W.R.Anson.ibid，p.170.）。美国宪法规定：每院得规定本院议事规定，惩罚本院扰乱秩序的议员，并经三分之二议员的同意开除议员。依日本国会法的规定，议员如违反议事规则、扰乱议场秩序或有伤议院之品位时，得予以告诫、禁止发言、使其退出会场、一定期间的到院停止、除名等处分。
　　三、我国人大代表的言论免责权
　　关于我国人大代表的言论免责权，现行宪法规定：全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决，不受法律追究。在宪法公布之后六天，还是同一次会议上通过的全国人大组织法就把言论责任的适用范围扩大到了全国人大常委会，规定：全国人大代表、全国人大常委会组成人员在全国人大和全国人大常委会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。全国人大议事规则重复了宪法的规定，全国人大常委会议事规则对此问题则未作任何规定。地方组织法又把这一特权扩展到了地方各级人大代表及其常委会组成人员，规定：地方各级人大代表、常委会组成人员，在人民代表大会和常务委员会会议上的发言和表决，不受法律追究。从上述规定可以看出，我国人大代表言论免责权的基本内容是：