2018农民工权益受损，是制度供给不足还是执法不力？

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　　[摘;要]农民工合法权益受损的原因不在于制度供给不足，而是由于法律、政策没有得到有效实施。本文所关注的问题是如何建立一种长效机制把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实，使对农民工合法权益的保障力度不因各级政府，特别是中央政府注意力的改变而改变，如何建立责任政府问题。
　　[关键词];农民工；;合法权益；;责任政府；;长效机制
　　有关进城务工农民（以下简称农民工）的权益保障问题近一段时间以来引起从中央到地方的高度重视。在十届全国人大一次、二次会议上，全国人大代表连续两次提出法律议案，希望通过制定专门的法律保障农民工的合法权益；温家宝总理在今年的《政府工作报告》中针对损害农民工权益最严重的建设领域拖欠农民工工资问题，提出“用三年时间基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题”的目标。在中央的推动下，有关政府部门和一些地方政府也纷纷酝酿出台一些规范性文件，如建设部颁布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》、天津市制定了《建筑业农民工工资支付管理办法》等。上述这些措施的出台对保护农民工的合法权益将起到非常重要的作用。本文所关注的问题是如何建立一种长效机制把保障农民工权益的法律、政策和措施切实得以落实，使对农民工合法权益的保障力度不因各级政府，特别是中央政府注意力的改变而改变。
　　一、农民工权益受损不在于制度供给不足
　　据农业部统计，2003年全年外出的务工农民已接近1亿人次。农民工目前已经成为我国工人阶级队伍的重要组成部分，而且正在逐渐演变为工人阶级的主力军。广东省2002年一份统计资料显示，农民工对全省GDP增长贡献率高达25％以上。他们主要集中在建筑安装、搬运装卸、餐饮服务等行业。随着农民工人数的增加，近年来侵害农民工合法权益的问题也日益突出，主要问题有：（1）拖欠、克扣农民工工资的问题十分普遍。据国家有关部门的一项调查表明，72.5％的民工工资遭到不同程度的拖欠，全国拖欠民工工资达1000亿元左右；（2）生产条件差，劳动保护措施不力。多数用工单位为农民工提供的住宿条件拥挤、脏乱、不通风，根本达不到有关法律和规定的要求；（3）超时工作或加班得不到应有报酬，一些农民工因长时间超负荷劳动而累病；（4）社会保障程度低。一些企业对社会保障工作态度消极甚至有抵触情绪，通常以员工流动性大、农民工不愿投保等为借口，少报、瞒报用工人数或工资总额，以达到少缴社会保险金的目的。据劳动和社会保障部调查，全国农民工的参保率不足40％。此外，农民工在城市就业成本、子女在城市的入学等方面也都存在很大问题。
　　导致农民工权益受损的原因是什么？学者们从不同的角度提出了不同的看法，有的学者认为二元结构背景下的管理体制问题是导致农民工权益受损的主要原因，只有实现管理体制的改革创新，才能解决对农民工权益的损害问题[1]；有的学者认为最重要的原因是农民组织化程度低；更有一些学者认为法律制度的不健全、不完善是导致农民工权益受损的主要原因，这是当前的主流观点。
　　本文认为上述这些方面都是造成农民权益受损的原因，但都不是主要原因。笔者通过考察我国现行的法律、法规、政策的规定以及对比中央自2003年底以来加强对农民工权益保障工作前后农民工权益受保障的情况变化，认为农民工权益受损主要原因是既定法律制度的实施问题。
　　（一）制度考察
　　从法律层面看，我国现行的一些法律、法规的很多规定都涉及到农民工权益的保障问题。仅以保障劳动者获得劳动报酬的规定为例，《中华人民共和国劳动法》第五十条规定：“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”；第九十一条规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（1）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；（2）拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的；（3）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；（4）解除劳动合同后，未依照本法规定给予劳动者经济补偿的”。在国务院制定的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》中，第三条规定：“用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的，以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的，除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外，还需加发相当于工资报酬百分之二十五的经济补偿金”；第四规定：“用人单位支付劳动者的工资报酬低于当地最低工资标准的，要在补足低于标准部分的同时，另外支付相当于低于部分百分之二十五的经济补偿金”。除此以外，在国务院制定的《工资支付暂行规定》、《对工资支付暂行规定有关问题的补充规定》、《工伤保险条例》以及劳动部《关于违反中华人民共和国劳动法行政处罚办法》中都有相关规定，在上述有关规范中，既有用人单位应承担的义务，也有有关政府部门的义务，即在用人单位不承担相应法律义务时，有关政府部门应积极履行职责使用人单位承担相应的法律责任。
　　从政策层面看，中央政府一直重视对农民工权益的保护，2003年1月国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。《通知》内容主要包括：（1）各地区、各有关部门要进一步提高对做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识；（2）取消对农民进城务工就业的不合理限制；（3）切实解决拖欠和克扣农民工工资问题；（4）改善农民工的生产生活条件；（5）做好农民工培训工作；（6）多渠道安排农民工子女就学；（7）加强对农民工的管理。上述七项内容涉及到农民工权益从就业、工资支付到教育的方方面面。
　　从理论上讲，我国有如此完善的法律制度和政策规定，农民工权益理应得到保障。然而从实践来看，事实恰恰相反。据新华社报导，中国建设部部长汪光焘2003年12月在一个新闻发布会上称，单在建筑行业，拖欠民工的工资金额就超过400亿美元。这种“悖论”就不能从体制、特别是制度供给上找原因，而只能从制度实施中找原因。我国现在的问题是很多保护劳动者权益的法律制度和政策规定还处于文本形态，没有起到规范的社会作用。
　　（二）变化对比
　　2003年10月温家宝总理在视察三峡工程途中亲自替民工讨债，之后在全国范围内掀起了一场清欠农民工工资的风暴。在这个过程中政府及政府有关部门为此采取了一系列措施，如北京市政府有关部门的规范性文件规定，拖欠农民工工资的公司将被处以相当于拖欠额25%的罚款，并将这些公司驱逐出当地建筑市场。结果2003年在8.85亿美元拖欠款中，90%已经得到偿付；天津市于2004年4月实施了《建筑业农民工工资支付管理办法》，规定在天津市施工企业务工的农民工，全部实行月支付、季结算的工资制度。施工企业必须以货币形式支付工资，不得以实物或有价证券等抵付；建设部出台了《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》，按照这一管理办法，分包工程发包人和分包工程承包人要依法签订分包合同，分包合同必须明确约定支付工程款和劳务工资的时间、结算方式以及保证按期支付的相应措施，确保工程款和劳务工资的支付；财政部下发文件要求各级财政部门清理和取消针对农民工就业的不合理收费，包括取消农民工子女入学的借读费……
　　导致自2003年底以来农民工权益受保障力度加大的原因，是由于自去年下半年来以来，农民工合法权益保障问题，特别是建设领域大量拖欠农民工工资问题引起了党中央、国务院的高度重视，有关政府部门积极行使职权，加大了对《劳动法》以及国务院制定的一些相关行政法规的实施力度，包括实施抽象行政行为即制定一些规范性文件。这说明农民工权益的保障情况与有关政府部门实施既定法律制度的强度有关;（见图1）;.
　　从图1可以看出，在既定的法律、政策下，农民工合法权益得到保障的程度与有关部门实施法律的强度成正相关关系，法律实施越充分，农民工的合法权益越能得到充分保障；反之，法律、政策得不到有效实施，则农民工合法权益得不到保障。
　　通过上述考察我国现行的法律、法规、政策的规定以及分析对比中央加强对农民工权益保障工作前后农民工权益受保障的情况变化，我认为当前农民工权益受损主要原因是既定的法律、政策得不到有效实施。行政机关作为法律、政策的实施机关，存在着“行政不作为”问题，即当出现侵犯农民工权益问题时，没有积极履行查处的职责，更没有事先建立预防机制，甚至自身的一些行政行为也在侵犯着农民工的合法权益，如制定一些规范性文件对农民工从事的工种进行限制。因此，我认为保障农民工的合法权益首先要解决的不是立法问题，而是有关行政执法部门的“不作为”问题。