2018论人大规模、结构及其重构

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　　[内容提要]我国人大规模庞大与双层人大结构之间有密切的关系。人大组织上的双层结构制使人大及其常委会的设置都面临着深刻的内在矛盾和冲突：人大本身代表数量太多既造成各级人大不能充分行使权力，又反衬出人大常委会人数太少因而缺乏存在的民主合法性基础；而各级人大常委会人数太少，缺乏应有的民主代表性，如果允许其存在，又反衬出各级人大代表数量众多的不必要。由此造成人大本身和人大常委会都存在合法性危机，摆脱这种危机的根本出路是借鉴议会规模立方根法则，修改宪法和法律，减少人大代表数量，实行单一层级人大组织结构。
　　[关键词]人大，规模，双层结构，议会规模立方根法则
　　人大规模是指人大代表数量的多少，人数越多规模越大，人数越小规模越小。我国人大代表数量众多，是世界上少有的。以全国人大为例，1954年产生的第一届全国人大1226人，1959年开始产生的第二届1226人，1964年产生的第三届3040人，1975年产生的第四届2885人，1978年产生的第五届3497人，1983年产生的第六届2978人，1988年产生的第七届2978人，1993年产生的第八届2977人，1998年产生的第九届2980人，2003年产生的第十届为2985人。人大结构具有多重含义，如人大内设机构、人大的各专门委员会、人大的工作部门等；或议会由两院组成。本文所称的结构不是这两方面的含义，而是指掌握和行使权力的人大结构，即各级人大自身和人大常委会两层结构。这两层结构都是独立的权力机关，这区别于人大与其内设机构之间的关系；这两层地位不是平行的，这区别于议会两院的关系。人大规模和人大结构之间存在着密切的关系。人大规模过大是导致人大结构双层化的直接原因，因为人大代表过多，无法充分行使权力，只能设置人大常委会来弥补其不足。而人大双层结构的存在又支撑着巨大的人大规模。二者相依为命，不可分割。在人大双层结构之间关系上，过去强调二者的一致性和互补性，认为人大代表人数众多可以充分体现民主，而常委会人少、办事效率高可以弥补人大行使权力的不足，称赞这种制度既能充分地体现民主，又能高效地办事。殊不知这二者也存在着深刻的矛盾，这种内在的矛盾是制约人大制度充分发挥作用的重要原因。因此，深刻认清人大规模庞大和双层结构存在的弊端，有助于对人大规模和结构进行彻底改革。目前，我国人大制度改革完善的重点一直放在探讨各级人大常委会的改革完善，没有将重点放在人大本身，这就使人大制度的改革陷入违反民主宪政规律的怪圈，不能解决根本问题；也与宪法确立的人大制度本质要求不相适应。完善人大制度的根本出路在于完善人大本身而不是各级人大常委会；完善人大本身，必须压缩各级人大规模、废除双层结构制。
　　一、人大规模庞大和人大双层结构之间的密切关系
　　（一）人大代表数量众多导致双层结构
　　1954年宪法制定时，第一届全国人大代表有1226人，但已发现人大代表数量过多不便于工作，于是设计人大常委会来弥补不足。刘少奇在1954年宪法草案报告中把全国人大设立常委会原因归结为二：一是全国人大工作繁重，二是全国人大不易召集会议。[1]党的十一届三中全会后，现代化建设的重任使全国人大面临沉重的压力，立法任务相当艰巨。而全国人大代表数量过多严重影响了这项工作。彭真在1982年宪法修改草案报告中说，我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。[2]杨尚昆在1982年关于第六届全国人民代表大会代表名额和选举问题的说明中指出，六届全国人大代表名额约为3000人。现在规定的这个名额，比五届全国人大代表名额减少约500人。……在全国人民讨论宪法修改过程中，许多人，其中包括不少全国人大代表，建议适当减少代表名额。这个意见是可取的。当然我国是一个地域辽阔、人口众多的多民族的社会主义国家。作为最高国家权力机关的全国人大，代表人数也不宜太少，太少了不足以体现应有的代表性。
　　不仅全国人大代表数量众多，地方各级人大代表数量众多的问题同样突出。“地方人大代表1979年后曾呈上升趋势。由于各级人大代表名额太多，会议难以组织、开会效率低，花费大，不便于行使职权。鉴于这种情况，1986年全国人大常委会机关党组向中央提出减少各级人大代表名额的建议，提出了确立人大代表名额‘基数加人口’计算法。”[3]
　　总之，在新中国人大制度建设中，自始就发现各级人大代表人数过多、工作不便的缺陷，但因为害怕影响广泛的民主性代表性而未改变这一致命的缺陷。对人大代表数量过多的态度是：允许存在，但设法补救其缺陷，即通过加强和改善人大常委会工作来弥补其不足。追求人大代表数量为主导的代表性民主观占了上风，而追求效率便于议事的较少数量代表的意见没有成为主流意见。彭真早在1979年就指出，“代表人数过多，因为时间的限制，不可能都畅所欲言，不便展开讨论，甚至小组会上都不能比较普遍地发言，形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发扬民主。”[4]但这种认识并未为后来的决策者所接受。直到今天，人大代表数量众多的严重弊端仍然没有得到根本改变。
　　（二）人大双层结构组织支撑着代表人数众多的人大规模
　　多年来，我国人大一直保持着巨大的规模，其中一个机制性的基础就是各级人大常委会的存在并有效地发挥作用。各级人大常委会在以下几方面弥补了本级人大的缺陷。（1）宪法和组织法赋予的立法权多由常委会行使。如在全国人大，不少基本法律都是由全国人大常委会制定的；即使是全国人大自己制定的法律，其实际内容也都是由常委会设计好的，全国人大基本上履行表决通过程序；全国人大还通过立法或者作出授权决定，将许多本应由人大制定的法律赋予常委会和国务院制定。（2）重大问题的决定权也基本上是由各级常委会行使。（3）宪法赋予人大的日常监督职权基本上由各级人大常委会行使。每年一次的人大会议监督权实际上很难发挥实质性作用。（4）人事任免权力也基本上是常委会在行使。尽管每一届人大第一次会议的召开选举产生的领导人是由各级人大决定的，但实际上前期的决定性工作是人大常委会做的。
　　可以设想，没有各级人大常委会的有效工作，人大本身就难以长期这样存在和发挥作用。
　　二、人大组织双层结构之间存在着深刻的内在矛盾和冲突
　　人大双层结构之间存在着深刻的内在矛盾，成为人大制度不能有效发挥作用的原因。人们通常认为，各级人大代表数量众多，这本身就是民主的最好体现。如果说这个理由成立的话，那么各级人大常委会存在的合法性就非常值得怀疑，因为各级人大常委会的人数很少，民主性基础薄弱，由此使人大常委会处于十分尴尬的地位。反过来也一样。在双层人大结构下，人大常委会能够充分有效地行使权力，这正是人数少所具有的优点，如果说它的组成人员很少并不使其民主基础存在瑕疵，那么各级人大就没有必要选出众多的代表，相应地应当对现行巨型人大规模进行消肿。下面分别对这两层结构进行分析。
　　（一）各级人大代表数量众多（巨型规模的人大）导致人大行使权力功能严重不足
　　我国人大代表数量众多，与其他国家的通常做法不同，似乎没有遵循一般的规律。
　　议会人数多少才算合理，对此没有定论。因为这取决于许多因素。但是不可否认，人数过多，必然导致议会无法正常行使职权，只能导致权力的旁落。正如密尔所说，“人数众多的议会既不适于直接的行政事务，也不适于直接的立法事务。几乎没有任何脑力工作象立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。这就是为什么立法工作只有由极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由，即使没有其他理由的话。”[5]我国各级人大代表人数众多无法充分行使权力的事实就是很好的例证。
　　为了便于说明问题，本文引进议会规模立方根法则（the;cube;root;law;of;assembly;sizes）[6]理论加以分析。这一理论是由Rein;Taagepera;和;Matthew;Soberg;Shugart两位学者提出的。按照他们的看法：一个国家国会的理想规模应该是其人口总数的开立方。他们的著作被政治学者Arend;Lijphart赞誉为，如果有诺贝尔政治学奖的话，这本书足以获得该项奖。可见，这本书提出的理论非常受到重视。由于该结论是在总结多国实践经验基础上提出的，它反映了不少国家民主政治建设的经验。如果撇开政治意识形态因素，可以说它是对人类一定阶段间接民主代议制经验的一个总结，也是整个人类治理国家的一份重要遗产。从这个意义上说，该理论具有不可否认的真理成分，我们可以适当借鉴。现在以该理论考察我国各级人大的规模，可以发现人大代表数量实在太多。
　　（1）以全国和上海市为例，2000年11月1日的第五次人口普查，中国大陆的人口总数为126583万人，加上香港、澳门、台湾人口，全国共129533万人。按照议会规模立方根法则计算，该数的立方根是1090人，就是说，按照我国的人口总数来计算，最理想的全国人大代表数量是1090人，比现在的全国人大代表数量2985少1895人。再看上海，2000年11月1日第五次人口普查时，上海居住半年以上的常住人口为1640.77万人，该数的立方根是254人。就是说，上海市理想的人大代表人数是254人，比现在的860名人大代表数量少606人。其他地方人大代表的理想数量可以据此类推。
　　（2）下面再按照议会规模立方根法则对《选举法》确定的代表基数可以代表的人口数量作一计算，即从我国各级人大代表的基数推出可以代表多少公民。
　　《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（下称《选举法》）第9条第1款规定，地方各级人民代表大会的代表名额，按照下列规定确定：（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为350名，省、自治区每15万人可以增加1名代表，直辖市每25000人可以增加1名代表；人口超过1亿的省，代表总名额不得超过1000名；（二）设区的市、自治州的代表名额基数为240名，每25000人可以增加1名代表；人口超过1000万的，代表总名额不得超过650名；（三）县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为120名，每5000可以增加1名代表；人口超过165万的，代表总名额不得超过450名；人口不足5万的，代表总名额可以少于120名；（四）乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名，每1500人可以增加1名代表；人口超过9万的乡、民族乡的代表总名额不得超过100名；人口超过13万的镇的代表总名额不得超过130名；人口不足2000的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于40名。第2款规定，按照前款规定的地方各级人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加，即为地方各级人民代表大会的代表总名额。
　　本文只考察该条第1款确立的“代表名额基数”，也足以发现各级人大代表基数的众多。
　　根据上述规定，省、自治区、直辖市的代表名额基数为350名，它所代表的人数是42900000人。这个基数非常巨大。如前所述，上海市是我国国内人口最多的城市，第五次人口统计人数是1640.77万人，该数的立方根是254人。而《选举法》确定的350人代表基数比上海人口总数的立方根还多96（即350—254=96）人。设区的市、自治州的代表名额基数为240名，它所代表的人数240的立方数即13824000人。县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为120名，它所代表的人数是120的立方数即1728000人。乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名，它代表的人数为40立方数即64000人。
　　总之，我国宪法赋予全国人大广泛的权力，但同时宪法和法律又设计出规模庞大的人大，使它无法充分行使权力，并造成了严重的消极后果。由于人数众多，加上会期短，其中相当一部分重要权力没有行使，或者没有很好地行使。解决问题的一个重要方法是大量地委托立法，而委托立法又很少受到可行的限制。1955年全国人大授权全国人大常委会制定“单行条例”就违反宪法1954年宪法第22条。1979年5届全国人大二次会议通过的7项法律中有3项授权条款几乎不受任何限制。1981年后，全国人大及其常委会授权给地方和国务院或经济特区，限制条款非常原则，甚至是空白。许多基本法律应当由全国人大制定，但至今未制定，如《新闻法》、《出版法》等。一些保护人民权利自由的法律迟迟不出台，而以行政法规代行，劳动教养、收容遣送制度就是典型。国务院制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》直到前不久孙志刚案件事发，方才由国务院废除。从代议制理论来说，代议机关无权放弃人民通过宪法委托的权力，也无权随意转委托给其他主体。我国人大代表数量众多，其中一个弊端就是必然违反这些民主法治原则。