2018公民请愿权基本问题研究

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　　摘要：请愿权是公民所享有的一项基本政治权利，广泛性、强制性、公共性及参与性是其基本特征。在现代社会，请愿权具有重要的宪政价值，已经为越来越多的国家宪法和一些国际人权公约所确认。请愿权入宪不仅对我国当前的改革、发展与稳定有着特殊意义，而且还具有现实的可能性。为此，我国应当在宪法典中明确承认请愿权概念，并制定专门法律规范请愿权的行使。
　　关键词：请愿权，宪政，入宪
　　在2003年的中国，还没有哪一个案件能够像广州“孙志刚案件”那样引起全社会的广泛关注。除了义愤与谴责之外，俞江、腾彪和许志永等三位法学博士和贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波等五位学者先后以普通公民的名义致函全国人大常委会要求对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查并就孙志刚案及收容遣送制度的实施状况启动特别调查程序。八位学人冷静而富有理性的行动虽然没有“激活”中国沉睡已久的违宪审查制度，但收容遣送制度却已因此而被废除，正义基本上得到了彰显。本文所关心的并非是此案所引发的中国违宪审查问题，因为学界对这一问题已经进行了持久和富有成效的探讨；相反地，本文更加关注八位学人书面请愿的创举。鉴于宪法学界对公民请愿权问题殊少关注，因而本文将围绕公民请愿权的内涵、价值、历史沿革以及我国请愿权入宪的有关问题展开论述，希冀借此推动我国宪法基本权利的理论研究和制度完善。
　　一、请愿权的内涵
　　请愿广泛存在于古代东方和西方社会中。随着时代的发展，请愿权逐渐成为近、现代国家宪法所普遍确认的公民基本权利。据统计，在1976年继续有效的142部宪法中，就有75部宪法对请愿权作了规定。[①]而20世纪八、九十年代以来，西班牙、葡萄牙、俄罗斯等数十个国家的宪法又相继对公民请愿权予以确认。尤其是在第二次世界大战以后，随着人权国际保护步伐的加快，一些全球性及区域性国际人权公约也纷纷就请愿权做出了明确规定。
　　在现代社会，请愿权是指公民为了维护自身权益或团体、公共利益就特定事项向有关国家机关表达意见，要求其为或不为一定行为的权利。在公民基本权利体系中，请愿权易与诉愿权相混淆。虽然二者都是公民维护权益的手段之一，但它们却是两项相互独立的权利，二者的主要区别在于：其一，就主体而言，请愿权既可由一人或几人单独行使，也可由多数人集体行使，而诉愿的行使者则只能限定于特定的行政相对人；其二，就内容而言，请愿既可以针对政府的某项具体行政行为或抽象行政行为，还可以针对国家的内政外交等诸多公共事务，而诉愿则只能针对具体行政行为及其所依据的规范性文件提出；其三，就事项而言，请愿既可以表示对有关机关过去某一事项的不满，也可以提出对未来某种行为的请求、建议，而诉愿则只能表达对行政机关过去所做行为的不满；其四，就主管机关而言，请愿可以向行政机关、议会及法院提出，而诉愿则只能向行政机关提出。
　　作为公民所享有的一项基本权利，请愿权具有以下四个明显的特征：
　　（一）广泛性
　　请愿权的广泛性是就请愿主体和请愿事项而言的。在西方国家，宪法大多赋予本国所有公民都享有请愿权，如葡萄牙现行宪法第52条即规定，“所有公民”都有为维护自身权利、宪法、法律和公众利益，单独或集体地向主权机关或任何当局提出请愿的权利。日本宪法甚至还规定，“任何人”（包括外国人在内）都有和平请愿的权利。虽然各国宪法的表述不尽一致，但请愿权不受性别、年龄、职业、家庭出身、教育程度、财产状况、民族、种族等方面的限制却是不争的事实。更为重要的是，请愿的事项也是极其广泛的。一般来说，公民既可以针对与自身利益直接有关的事项向有关机关提出请愿，要求其立即采取或者停止某项措施，也可以出于维护公共利益的考虑，对国家及地方公共政策的制定、修改以及社会热点问题的处理等向国家机关及地方公共团体提出意见、表达愿望。在这方面，日本宪法的规定堪称典范。该法第16条明确列举了请愿的事项，具体包括损害救济、公务员的罢免、制定、修改、废止国家及地方公共团体的法令等国事。正是由于请愿权的涉及面如此之广，因而被学者誉为“最普遍的人民受益权”。[②]
　　（二）强制性
　　强制性是就请愿对受理机关法律上的约束力而言的。与批评、建议等公民一般的“软性”表达自由相比，请愿是一种明显具有刚性色彩的特殊表达自由，即有关国家机关对于公民的请愿“非理不可”。作为公民所享有的一项基本权利，请愿权不仅意味着公民可以向有关机关陈述意见、表达希望，而且还意味着请愿人能够得到受理机关的及时答复。换言之，在法定期限内对请愿事项做出答复是受理请愿的机关应尽的基本义务。例如，罗马尼亚现行宪法第47条在宣示公民享有请愿权的同时，还规定“官方机构必须按照法律规定的期限和条件对请愿做出答复”；而白俄罗斯现行宪法第40条则进一步规定：“国家机关以及负责人必须审查请愿书，并在法律规定的期限内做出认真答复。若对呈递的请愿书拒绝审查，则应以书面形式说明理由。”此外，为了保障公民请愿权的有效行使，一些国家还制定了专门的法律对请愿的审查期限、程序、答复形式等做了详细规定。正是由于请愿的结果始终与受理机关的答复义务紧密相连，因而其强制性才得以显现。请愿权的广泛运用及其积极影响无不与此息息相关。
　　（三）公共性
　　请愿权的公共性意指请愿事项大多表现为与公民自身利益无直接关联的公共事务。一般来说，旧时的请愿多为维护请愿者本人的切身利益，中国封建社会中广泛存在的百姓拦路申冤现象即可佐证。但在近现代社会，由于各类诉讼制度的日渐发达，公民的合法权益无论是遭到来自私人还是公共权力者的侵犯，都能够获得及时、有效地救济。即使已生效的司法裁判、行政决定存在错误，公民尚可通过行使诉讼法所确认的再审请求权及行政法上的程序重开请求权寻求补救。然而，对于那些诸如对外宣战、法律制定、环境治理、社会治安、食品安全、农民负担等关系到特殊群体乃至社会公共利益的事务，公民个人又不大可能通过常规的法律救济渠道获得解决。在这里，公众的诉求只有以和平请愿的方式来进行表达。西方社会请愿日渐大众化、经常化的趋势即与此有关。道理很简单，在一个奉行主权在民的国家，民众有权通过直接请愿等方式促成各项公共政策的制定与修正。可见，公共性是请愿权区别于一般救济权的重要特征。
　　（四）参与性
　　参与性是就请愿权的法律属性而言的。关于请愿权的性质问题，宪法学理上存在着三种不同的看法：一是认为请愿权属于权利救济权，如我国台湾地区学者陈新民教授即持此说；[③]二是认为请愿权属于受益权，如日本宪法学者杉原泰雄即是此说的代表人物；[④]三是认为请愿权属于参与权，我国大陆学者谢鹏程先生即持这一主张。[⑤]虽然前两种观点也部分地揭示了请愿权的本质属性，但无论就请愿权的行使目的还是具体内容而言，它既与诉愿、诉讼等普通的救济权有明显差异，也与受教育权、社会保障权等纯粹私人获益的权利相去甚远。相反地，参与性则体现了请愿权的本质属性。作为向国家机关陈述意见、表达愿望的重要方式，请愿体现了公民对国事的关心和参与，能够对国家及地方公共团体的决策产生现实影响。同时，国家机关对公民请愿的处理与答复也体现了对公民主体地位的尊重，通过吸收公民这种经常性的政治参与，能够有效地防范公共权力机关的异化，从而维系民主政治的运行。请愿权的这种政治参与性正是其在现代宪政建设过程中特殊作用的生动体现。
　　二、请愿权的宪政价值
　　在漫长的奴隶制、封建制时代，请愿曾经作为下情上达的手段而被众多开明的君主所认可，并在一定范围内发挥了重要作用。及至民主政治社会，请愿依然作为一种直接的参政方式而受到各国的青睐。诚如日本宪法学者小林直树所言，请愿权在权利的司法救济制度尚未完善，人民的参政权受到限制，甚至言论自由也未完全确立的时代曾经具有重要的意义，但在现代国家，随着上述的各种法律制度以及基本人权得到确立，其重要性则渐趋式微，然而尽管这样，在现代政治生活中，请愿权时常与和平的集团行动相结合，正在演化成为大众参政的一种手段，为此仍然得到广泛的重视和应用。[⑥]其实，请愿权在现代社会之所以受到格外重视，其原因就在于它所具有的特殊的宪政价值。具体而言，请愿权的行使对于一国的宪政建设具有如下意义：
　　第一，传递民意、吸纳民智，增进公共政策的理性化程度。在现代社会，议会、政府及法院作为国家权力的执掌者，必须向公众不断地提供优质的公共产品即公共政策及其执行，以促进公众生活水平的不断提高和社会文明的持续进步。从狭义上来说，公共政策“可以看作是权威的宣言，或是包括法令、拨款、规章制度和行政命令在内的规定，或是司法决定。从这个意义上说，政策是政治当局为了采取一些行动或迫使人采取行动而达成的决定。”而广义上的政策则是“政治当局的决定和行动的总框架，这些政治当局是由一个共同的总目标（它指导所有的决定和行动）联系起来的。”[⑦]公共政策学的研究表明，政府各项公共政策的形成总是一个不断进行政策诉求、选择、决定、反馈和修正的过程。由于在任何一个特定的时间单元中，国家机关所实际拥有的公共资源总是有限的，加之政策决定者往往“根据自己的价值偏好、人生态度、谋略思想判断客观情势、权衡利弊、确定价值，择优选择自认为最佳的政策方案”[⑧]，因而公共政策多因理性不足致使公众难以接受甚至遭到公众的抵制。而请愿权的行使则能够使国家机关及时地了解民众的呼声与愿望，并认真地对待其利益诉求，从而在吸纳民间智识的基础之上不断地进行公共政策的调整。值得一提的是，由于请愿的事项涉及国家及社会管理的诸多领域，且普通公民都能实际地行使请愿权，因而伴随着各种请愿的提出及其回复，民众的智慧与力量就能够经常性地被国家机关所吸取，政治决策的民主性与科学性也将随之大为增强，民众的利益才得以最大限度地实现。这是请愿权的首要价值所在。
　　第二，通过直接沟通与对话，缩短公共权力与民意的距离，防止权力的专横与腐败。代议制民主-即通过选举授权将国家权力委托给民选机构、政府及法院行使是近、现代国家所普遍采取的民主形式。然而代议制民主本身也存在某些先天的局限，民选代表及其他官员的异化即是明证，“如果我们把统治权力托付给统治精英，无论他们一开始多么睿智、值得信赖，过几年或者几十年之后，他们就会滥用权力。”[⑨]这是权力行使者人性的弱点使然。因此，为了克服公共权力与民意渐行渐远乃至异化作恶的倾向，法律上必须为普通民众直接参与政治决策的过程提供相应的制度保障。而请愿恰恰就是这样一种大众化的直接参政形式。由于请愿对有关国家机关具有法律上的约束力量，因而请愿权的行使过程也就是民众与公共权力机关之间交涉的过程。通过这种面对面的沟通与对话，真正的“民意”就能够被及时地传递到有关决策机关，从而大大缩短公共权力与民意之间的距离。同时，有关机关对请愿事项的及时处理与答复还能够增强其与民众之间的联系，树立起亲民的形象。再者来说，请愿权的广泛行使会在无形之中给国家机关造成压力，从而迫使其严格遵照民意施政，防止权力腐败、权力专横现象的产生。在现代社会，限制国家权力使其服从于公民权利正是宪政的要旨所在。因此，民众积极地行使请愿权有助于强化对国家权力的制约进而促进宪政的实现。
　　第三，培养公民的公共意识、参与意识、民主习惯和民主技能，为实现宪政奠定坚实的基础。在我国，由于几千年来长期实行高度集权统治，导致“官本位”意识极为浓厚，普通民众大多被驯化成逆来顺受的顺民。新中国建立以后，虽然人民群众的参政议政权利得到了宪法的确认，但我国公民对公共事务的实际关注程度却明显偏低，有的甚至是极为冷漠。近期民意调查所显示的“选民厌选情绪日渐浓重”即是典型反映。[⑩]诚如学者所言：“沉默的公民或许会成为独裁者的理想臣民，但对于民主制度来说，却是一场灾难。”[11]道理很简单，顺民的大量存在不利于民主社会的健康发育，从而无法形成与政治国家相抗衡的民间力量；而权利意识、公共意识的缺失反过来又会助长掌权者的武断专横。毋庸置疑，这些状况都严重背离了现代民主宪政理念的要求。而请愿权的广泛行使则能够唤起民众对国事的关心，从而大大激发其民主参政的热情。从国外的实践来看，在很多情况下，请愿权都是多数人集体行使的，因而征集签名是必不可少的环节。在这一过程中，请愿的始发者和参与者往往奔走呼吁、针砭时弊，进而吸引更多的民众关注国家及社会公共事务，推动决策的民主化、科学化。由于受理机关对请愿事项负有及时处理、参与的义务，因而伴随着请愿人意见的吸纳和愿望的满足，民众能够从中切实地体验、感悟到民主，并形成良好的民主习惯和民主技能。宪政国家所需要的正是这种富有公共精神和主体意识的公民。一旦这一公民共同体形成，宪政的实现就获得了强有力的保障。可见，请愿权的充分行使有助于推动民主政治的发展，为实现宪政提供必要的人力基础和技能基础。
　　第四，及时宣泄民众不满，避免社会矛盾的激化，进而维护社会的稳定。在现代国家，随着社会结构的转型和利益主体多元化格局的形成，政治当局必须经常性地进行政策的调整。然而，面对人口激增、就业压力、环境整治等诸多错综复杂的问题，公共政策的制定者常常又会陷入困境之中，其决策就难免不会出现偏差。因此，部分民众对现行某些政策的不满亦在情理之中。问题的关键在于，国家能否从制度层面上为民众宣泄其不满情绪提供畅通的渠道。事实证明，如果政治当局一味地通过采取高压手段来实现对社会的控制，其结果要么是民众被暂时压服，要么是激起民众更大规模的非理性之举。无论具体的表现形式如何，其最终的归宿都必然是加剧矛盾、危及稳定。社会心理学的研究显示，社会稳定来源于人们对统治权威的服从和尊敬，而这种服从和尊敬的前提则是社会合意与社会共识的达成。作为民众表达意见、直陈愿望的一种重要方式，请愿能够在社会大众与政治当局之间架设起交流与协商的平台。通过平等对话，民众的不满与需求得以反馈到国家决策层，而政治当局亦可借此机会宣传、解释其施政理念甚至修正其既定的政策。可见，民众请愿权的广泛行使有助于社会合意与社会共识的形成，从而平息公众不满情绪、消除社会不安定因素，进而维护社会的稳定。相比之下，一个秩序良好、社会和谐的国度是更加有利于宪政实现的。对于处在社会急速转型时期的国家来说，这一点尤为重要。从这个意义上说，请愿权无疑起到了“减震阀”、“过滤器”的作用。