2018公民基本权利在宪法典中的地位

1282409

　　内容摘要：公民基本权利条款在各国成文宪法中的地位不同。从宪法典形式结构来看，公民基本权利可见于宪法典的序言、正文或者修正案中，这样的不同地位只是制宪方式的不同，不存在孰优孰劣。从宪法典内容结构来看，公民基本权利的不同地位则可能反映出宪法观念的的不同。在宪法典中，公民基本权利的地位应该在国家机构、基本义务条款之前，以突显保障基本权利的宪政目的。　　关 键 词：公民基本权利，公民基本义务，国家机构，宪法典
　　公民基本权利，就是指具有某国国籍的自然人享有的、由宪法规定的他们在国家政治、经济、文化及社会生活中的首要的、根本的、具有决定性意义的权利。“公民基本权利” 这一术语，是我国宪法和宪法学界通用的术语。近代西方资产阶级把公民基本权利称作人权和公民权，并把它作为宪法的核心内容。但是，后来的一些国家宪法直接使用了“公民基本权利”的称谓。[①]
　　应当注意的是，“公民基本权利”一词在两种意义上使用。一是宪法学术语，即一些国家的宪法学界使用这个术语来指称那些表明公民在国家生活的基本领域中所处的法律地位的权利。“公民基本权利”在第二种意义上的使用是指它是一个宪法用语，即很多国家的《宪法》都使用“公民基本权利”这个术语。[②] 本文是在宪法学意义上使用“公民基本权利”这一术语的。
　　基本权利的宪法规定可以分为形式和内容两大方面，形式是指把内容诸要素统一起来的结构以及表现内容的方式，虽然内容是决定性的，但形式服务于内容，具有相对独立性和反作用性。“在社会活动和科学研究中，形式问题绝不是可有可无的”。[③] 就笔者所查阅到的资料来看，目前国内还没有一篇专门研究基本权利的宪法表现形式的论文，即使在一些比较宪法学的专著中，也基本上只是对权利内容方面的比较，而没有涉及到形式这一方面。
　　本文所谓公民基本权利在宪法中的地位，总的来说是指如下两个方面：一是在宪法典形式结构的视野中来观察，公民基本权利作为宪法文件的一部分，它集中出现在文本中的什么地方——序言、正文或者修正案；二是在宪法典内容结构的视野中来观察，公民基本权利条款与关于国家根本制度条款、与关于国家机构条款以及与公民基本义务条款之间，孰先孰后。其中，第二个方面的不同反映出不同的宪法观念，而宪法观念对宪法的创制和实施、宪法的类型和功能都有重要影响。[④]
　　本文的研究既属于宪法学范畴，也属于比较法学范畴。鉴于笔者的学术功底非常有限，比较研究的方法主要是描述性比较（或称“规则比较”），故本文的目的主要在于认识， [⑤] 并以资借鉴，完善我国宪法，而不在于解释某个宪法文本何以会有这样的规定形式，当然在必要的地方且是笔者力所能及之时，会用到分析性比较方法，作出简单的解释。“没有比较就没有鉴别”，行文之中流露出优劣评判是自然的，如果否认存在优劣之别，借鉴也就无从谈起了。[⑥] 但本文终究以客观陈述为主，适当评价为辅。
　　有必要交代本文的研究对象和研究范围。本文仅将视野局限于宪法文本之中，并且只考察公民基本权利的形式方面。从文本上来说，纳入本文比较研究视野的是主权国家的成文宪法（在极少数国家称为“基本法”），还有少数不成文宪制国家的宪法性法律文本。这都属于国内法范畴，因此，诸如《世界人权宣言》等国际人权法不属于本文进行比较研究的对象。至于我国台湾地区“宪法”，即所谓“中华民国宪法”，虽然不是主权国家的宪法，但它目前尚有实际的法律效力，故在必要时会引用这个文本。另外，欧盟法律，它虽然具有直接适用于各成员国公民和法人的效力，而且也有学者研究欧共体公民的基本权利问题，[⑦] 但它毕竟不是国内法，所以不是本文的研究对象。从地域上来说，本文摈弃把视线仅放在西方主要发达国家的做法，除了西欧、美国和日本，对于每一个问题本文都将尽量从北美和亚洲的其他国家、非洲、南美洲、大洋洲等地区选用宪法文本，并力求更大的广泛性。从时间上来说，本文的研究对象主要是各国现行宪法，也会涉及到一些历史上著名的宪法。不过由于笔者目前无法找到某些国家的现行宪法或者是修改后的最新版本，这种遗憾令人无奈。
　　在我们把目光聚焦在宪法典之前，有必要首先了解公民基本权利集中规定在什么法律文件之中。
　　一、公民基本权利集中规定于什么法律文件之中
　　（一）公民基本权利集中规定于《宪法》
　　我们常说，公民基本权利规定于《宪法》之中。一般来说，这是对的，但还有一些特殊情况。公民基本权利最先由西方资产阶级以宪法予以确认，后来绝大多数国家制定宪法时均加以模仿。历史上和当今世界绝大多数宪法文本都规定了公民享有的首要的、根本的、具有决定性意义的权利，只是如前所述很多《宪法》没有使用“公民基本权利”这一称谓而已。
　　（二）公民基本权利集中规定于《基本法》
　　把公民基本权利规定于《基本法》之中的情况是在不使用“宪法”而使用“基本法”的称谓的国家。但这些所谓“基本法”实质上就是宪法。这样的典型法律文本是《德意志联邦共和国基本法》（1949）和《古巴共和国基本法》（1959）。还有《西班牙王国基本法》（它包括1945年的《西班牙人民宪章》和1947年的《劳工宪章》；1978年诞生了《西班牙宪法》）。在奥地利，公民基本权利被规定在《奥地利关于国民一般权利的国家基本法》（1867）。[⑧]
　　应注意的是，我国有港、澳“特别行政区基本法”。但此“基本法”不是宪法，也不是“小宪法”，而是中国全国人民代表大会根据《中华人民共和国宪法》第三十一条制定的。由于实行“一国两制”，在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（1990）和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（1993）中，都以第三章规定了“居民的基本权利和义务”。
　　（三）公民基本权利集中规定于宪法性法律
　　这种情况属于实行不成文宪法制度的国家，其宪法内容主要体现在议会制定的一些法律之中，这些具有宪法意义的法律文件通常被称为“宪法性法律” （constitutional law）。[⑨] 例如英国，关涉公民基本权利的宪法性法律主要有：《自由大宪章》（1215），《权利请愿书》（1628）、《人身保护法》（1679）、《权利法案》（1689）、《王位继承法》（1707）、《国民参政（男女选举平等）法》（1928）、《公共秩序法》（1936）、《人民代表法》（1949， 1969）、《种族关系法》（1965，1968，1975）、《反性别歧视法》（1975）、《欧洲共同体法》（1972）等成文法。加拿大没有一个单独的成文宪法文本，其宪法的成文部分主要是13个“宪法法案”（Constitution Act），其中最重要的是1867年宪法法案（即《不列颠北美法案》，又称为“1867年英属北美洲法”），而关于公民基本权利，主要规定于1960年《加拿大权利法案》和作为《1982年宪法法案》重要组成部分的《加拿大权利和自由宪章》之中。
　　小结：公民基本权利一般都被集中规定在《宪法》中。应该认识到，基本权利规定于什么法律文件里面以及该文本的名称是什么，这是由该国的法律传统和法律文化决定的，没有优劣之分。无论名称是“宪法”还是“基本法”，实则都是成文宪制国家的宪法典。
　　二、宪法典形式结构视野中的公民基本权利
　　从宪法典的形式结构上看，大多宪法在正文之前设有序言（前言），关于基本权利的条款，有的被写在正文里，有的则被写在序言（前言）里。绝大多数宪法都已作过修改，有的宪法直接将修正条款（修正案）附在原始文本之后（即“原文+修正案”模式），在这种情况下，就有宪法把基本权利全部写在修正案里。[⑩]
　　（一）公民基本权利规定于宪法典序言（前言）之中
　　本文所指的公民基本权利出现在宪法序言（前言）中，不是指宪法序言之中提到了一两项基本权利，也不是指仅仅采用下文将要介绍的“指引式”规定方式把基本权利写在序言之中，而是指宪法正文中只规定了极少数基本权利或者不予规定，并且后来也没有像美国那样的修正案，大多数权利被集中写在序言（前言）中。这是非常少见的规定方式，在笔者所见的150多份宪法文本中，仅有以下10个国家的宪法采用：《法国宪法》（1958）的序言，《象牙海岸共和国宪法》（1960）的前言，《上沃尔特共和国宪法》（1960）的前言，《尼日尔共和国宪法》（1960）的前言，《马里共和国宪法》（1960）的序言，《塞内加尔共和国宪法》（1963）的前言，《中非共和国宪法》（1961）的前言，《多哥共和国宪法》（1963）的前言，《乍得共和国宪法》（1962）的前言，《马达加斯加共和国宪法》（1975）的前言。
　　（二）公民基本权利规定于宪法典正文之中
　　公民基本权利规定于宪法正文中为大多数情形。有的宪法设“编（篇）”，在编名（篇名）中明确使用“基本权利”或“权利”字样，如《葡萄牙共和国宪法》（1976）第一编为“基本权利与义务”，《印度宪法》（1949）第三篇为“基本权利”，《意大利共和国宪法》（1947）第一篇为“公民的权利与义务”。有的宪法设 “章”，并在章名中明确使用“基本权利”或“权利”字样，如《中华人民共和国宪法》（1982）第二章为“公民的基本权利和义务”，《德意志联邦共和国基本法》（1949）第一章为“基本权利”，《日本国宪法》（1947）第三章为“国民之权利及义务”。还有极少数宪法不为公民基本权利设立专编（或章）予以规定，而是将其写在“总则”或“总纲”一章中，如《瑞士联邦宪法》（1874）、《突尼斯共和国宪法》（1959）将基本权利规定在第一章“总则”里面，曾起到临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》（1949）将基本权利规定在第一章“总纲”里面。不设“编”或“章”的宪法以“条”开首，直接规定公民基本权利，如《奥地利关于国民一般权利的国家基本法》（1867）第五条规定：“所有权不得侵犯”，《美利坚合众国宪法》（1787）第一条第九款规定：“不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往的法律。”
　　（三）公民基本权利规定于宪法修正案之中
　　这是指把基本权利条款全部写在修正案里，并且不包括修改宪法的基本权利条款的情形。其实这种情况特指美国宪法。美国1787年宪法之中只有极少数对公民权利的保护性规定，而对公民基本权利作出相对较为细致、全面的规定的，是著名的“权利法案”，即1791年通过的前10条宪法修正案。如第一条修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。” 第四条修正案规定：“人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利，不得侵犯。”
　　小结：把公民基本权利规定在正文中，是各国最普遍的做法。但不管规定在正文中，还是写在序言或修正案里，本文认为，这是制宪方式的不同，不存在孰优孰劣的问题。有人可能会问，这里是否涉及到宪法序言法律效力之有无这一至今没有一致意见的问题。由于宪法序言在内容上的丰富性和功能上的多重性，对于整篇序言的效力问题，不能一概而论。但是，无论在序言中还是在正文中，对公民基本权利的规定都属于授权性宪法规范，这些具备法律规范结构的序言内容具有法律效力是没有疑问的。
　　三、宪法典内容结构视野中的公民基本权利
　　从宪法典的内容结构上看，基本权利条款与国家根本制度、国家机构、基本义务条款的相对位置（前后排列顺序），在各部宪法中有所不同。
　　（一）公民基本权利与国家根本制度之间的相对位置
　　这是指在《宪法》中，规定公民基本权利的编、章与规定国家根本制度的编、章二者的前后排列顺序。排列顺序无非有二，一是关于基本权利的规定在关于国家根本制度的规定之后，二是关于基本权利的规定在前。
　　1、基本权利在国家根本制度之后
　　包括我国现行宪法在内的绝大多数《宪法》都把基本社会制度、宪法基本原则、国体、政体和国家结构形式等内容放在序言之中和关于基本权利的规定之前，不必举例。
　　2、基本权利在国家根本制度之前
　　这种情况极少，只有如下5个文本采用。法国1791年宪法、1793年宪法和1946年宪法，在整体内容构成上，均是由“人权宣言”和“宪法”两大部分组成，并且把 “人权宣言”放在最前面，实际上是一种序言。《德意志联邦共和国基本法》（1949），该法在第一章“基本权利”之前有一个简短的序言，表达了对完成国家统一、自由和建立新秩序的愿望，而没有关于国家根本制度的表述，而在第二章及之后才规定了德国的联邦制等内容。《墨西哥共和国宪法》（1917）没有序言，第一篇第一章就是规定“个人的保障”。
　　比较的结论及评价：在安排基本权利与国家根本制度之间的相对位置这一方面，包括我国现行宪法在内的绝大多数《宪法》都把基本社会制度、宪法基本原则、国体、政体和国家结构形式等有关国家根本制度的内容放在序言之中和关于基本权利的规定之前。法国1791年、1793年和1946年三部宪法都曾把《人权宣言》放在最前面，但1958年的法国现行宪法却采用指引式的方式避免了照搬《人权宣言》，使整个文本结构发生了重大变化，序言基本上是政治愿望的陈述，而宪法全篇之首的重心也就偏向了国家根本制度。这样看来，在现今有效的宪法，除了德国和墨西哥的宪法之外，其余所有的成文宪法都把基本权利放在国家根本制度等内容之后。笔者认为，显然不能因为这样的排序而得出绝大多数国家都不重视公民权利的结论。只是因为宪法是政治性很强的法（我们常说宪法是“政治法”），一国的政治理念与信仰往往需要通过国家根本大法予以反映和体现，包括世界上第一部成文宪法——美国宪法在内，大多数国家的宪法都是革命成果的记载，因此都把关于革命后建立的新国家的根本制度写在宪法的最前面。
　　（二）公民基本权利与国家机构之间的相对位置
　　这是指在《宪法》中，规定公民基本权利的编、章与规定国家机构的编、章二者的前后排列顺序。排列顺序无非有二，一是关于基本权利的规定在关于国家机构的规定之前，二是关于基本权利的规定在后。
　　1、基本权利在国家机构之前
　　例如，《中华人民共和国宪法》（1982），其第二章为“公民的基本权利和义务”，第三章为“国家机构”。[11]《德意志联邦共和国基本法》（1949），其第一章为“基本权利”，第二章为“联邦和各州”，此后各章为联邦议院、联邦参议院、联邦总统、联邦政府等。[12]《意大利共和国宪法》（1947），其第一篇为“公民的权利与义务”，第二篇为“共和国国家结构”。《俄罗斯联邦宪法》（1993），[13] 其第二章为“人和公民的权利与自由”，第三章为“联邦体制”，此后各章为俄罗斯联邦总统、联邦会议、俄罗斯联邦政府等。《海地共和国宪法》（1950），其第一篇为“领土”，第二篇第一章为“权利”，第二章为“公权”，第三篇第一章为“主权与行使主权的机关”。《加纳共和国宪法》（1960），其第一章为 “人民的权力”，第二章为“共和国”，第三章为“总统和他的部长的选举与就任”。
　　2、基本权利在国家机构之后
　　例如，《丹麦王国宪法》（1953），其第一章为关于政体和三权分立的规定，第二章为关于国王的规定，第六章为关于司法的规定，第七章为关于宗教自由的规定，第八章为关于基本权利和自由的规定。《爱尔兰宪法》（1937），其第一章为“民族”，第二章为“国家”，第十二章为“基本权利”。《波兰人民共和国宪法》（1952），其第一章为“政治制度”，第二章为“社会经济制度”，第七章为“法院和检察院”，第八章为“公民的基本权利和义务”。《巴西联邦共和国宪法》（1946），其第一篇为“联邦组织”，第四篇为“权利宣言”。《几内亚共和国宪法》（1958），其第一章为“主权”，第二章为“地方单位”，第九章为“司法机关”，
　　第十章为“公民的基本权利和义务”。基本权利被规定在国家机构之后的，还有如下国家的宪法：挪威、冰岛、匈牙利、缅甸、蒙古、印度尼西亚、肯尼亚。[14]